Глава XIV. Земли сельскохозяйственного назначения 3 часть

Глава XV. Земли населенных пунктов
(Наименование в ред. ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)

Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов

(Наименование в ред. ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)

Земли населенных пунктов являются наиболее интенсивно используемыми землями. В границах населенных пунктов, на сравнительно небольшой площади осуществляются практически все виды пользования землей. В то же время из понятия категории земель населенных пунктов настоящей статьи следует, что основным и определяющим видом использования земель данной категории земельное законодательство считает застройку и развитие населенных пунктов. При этом, поскольку населенные пункты являются территориями, прежде всего, проживания людей, застройка и развитие населенных пунктов уделяется значительное место жилой застройке, созданию инфраструктуры и строительству объектов социального назначения.

Развитие строительного комплекса, которое подкрепляется жилищной политикой государства, создает условия для активного регулирования отношений в области использования земель населенных пунктов. Наибольшее внимание при этом уделяется вопросам планирования нового строительства на основе, как правило, генеральных планов населенных пунктов и генеральных планов развития округов. При этом важное значение имеет и урегулирование существующего землепользования, планировки территорий, установление видов разрешенного использования земельных участков на основе правил землепользования и застройки, принятие которых в населенных пунктах должно завершиться (согласно Федеральному закону "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ") в 2010 году.

В связи с регулированием отношений по поводу земель населенных пунктов помимо настоящего Кодекса РФ в поле зрения правоприменителя чаще всего попадают такие нормативные правовые акты, как Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ), ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" (далее - Вводный закон к ГрК РФ), ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и другие.

До внесения изменений в ЗК РФ ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ категория земель, режим которой определяется Главой VI ЗК РФ, носила название "земли поселений". Название категории было изменено из-за проблем с толкованием положений ЗК и других нормативных правовых актов о категории земель поселений и норм ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также Градостроительного кодекса РФ, которыми давалось понятие категории "поселение". Так, ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" для целей данного Закона делит поселения на сельские и городские. При этом сельское поселение понимается как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение определено, в свою очередь, как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В то же время ст. 11 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяется, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

При сопоставлении приведенных норм и норм ЗК РФ о категории земель поселений делался неверный вывод о том, что территории, входящие в состав поселения в понимании ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" должны быть отнесены к одной категории земель - "земель поселений". Чтобы ликвидировать это противоречие было принято решение переименовать категорию земель в "земли населенных пунктов", что, безусловно, уточняет их правовой режим.

В этой связи указание правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, а также документов кадастрового учета, если они были составлены и выданы до 18 декабря 2006 г. - даты изменения названия категории земель, на земли поселений в настоящее время следует рассматривать как определение категории земель населенных пунктов.

Важным для определения категории земель населенных пунктов является граница населенного пункта. Поэтому в ЗК РФ и других нормативных правовых актах вопросам установления и изменения границ населенного пункта уделяется такое большое внимание. В самом деле, на практике отсутствие установленной надлежащим образом границы населенного пункта приводит к неясности в определении категории "приграничных" земельных участков. Это нередко приводит к конфликтам и как следствие - судебным разбирательствам. Но и при разрешении спора определить режим земельного участка оказывается не всегда просто. Если граница населенного пункта оказывается не установленной в соответствии с новейшими требованиями законодательства, в качестве доказательств включения (или не включения земельного участка) в границы населенного пункта приводятся в том числе утвержденные ранее генеральные планы, акты органов государственной власти или органов местного самоуправления об изменении черты (прежнее названии границ) поселений.

Комментируемой статьей определены основные требования к установлению границ поселений. Они направлены, прежде всего, на предотвращение неясности в правовом режиме земельных участков (запрет на пересечение границ участков), а также на предотвращения возможности распространения на территорию одного и того же населенного пункта полномочий органов местного самоуправления разных муниципальных образований.

Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

(Наименование в ред. ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)

Данная статья определяет общие требования к реализации процедуры определения или изменения границ населенного пункта. Обратим внимание на то, что п. 1 данной статьи устанавливает закрытый перечень случаев установления и изменения границ населенного пункта.

С правовой точки зрения изменение границ населенного пункта является и изменением категории земель. Это положение закреплено ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

По ст. 8 данного Закона установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Таким образом, ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установил в качестве основания изменения категории включение (исключение) земельного участка в границы населенного пункта. Собственно, это можно рассматривать как частный случай изменения границ населенного пункта. Если генеральные планы и схемы территориального планирования утверждены, включение земельных участков в границы населенных пунктов, равно как и исключение, может осуществляться в порядке внесения изменений в эти документы.

Основы правового регулирования утверждения или изменения генерального плана городского округа, а также утверждение и изменение схем территориального планирования установлены Градостроительным кодексом РФ.

Порядок изменения границ населенных пунктов, а также порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов до утверждения этих документов предусмотрен ст. 4.1 Вводного закона к ГрК РФ. Согласно этой статье, до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2012 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Той же статьей Вводного закона установлено, что при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 1 января 2012 года может осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном настоящей статьей.

В связи с установлением данной статьей условий определения границ населенных пунктов следует особо подчеркнуть, что граница населенного пункта не тождественна границе городского округа, как это иногда понимается на практике. Городской округ - территориальное образование, отличное от населенного пункта, и его границы устанавливаются в ином порядке. Данное обстоятельство не исключает фактического совпадения границ населенного пункта и городского округа, однако формально установленной разницы между этими объектами и их границами это не отменяет.

Действия по изменению категории земель населенных пунктов не исчерпываются процедурой изменения границ населенного пункта. Согласно Федеральному закону "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (ст. 8) Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 указанного ФЗ, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости. При реализации этой нормы возникают в ряде случаев затруднения в понимании того, в какой момент земельные участки или земли могут считаться землями населенных пунктов. Дело в том, что согласно ст. 5 ФЗ о переводе земель, к которой отсылает ст. 8 того же Закона, устанавливает, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким образом, после завершения процедур по изменению границ населенного пункта и до внесения изменений в кадастровые и регистрационные документы, может возникнуть неясность, к какой категории земель следует относить земельный участок. Как представляется исходя из понятия земель данной категории, в границах населенного пункта не может быть земель иных категорий. Равно как и за границами населенного пункта земель данной категории нет. Поэтому считаем, что правовой режим категории земель населенных пунктов изменяется в качестве исключения все-таки с изменением границы населенного пункта. Данной точки зрения следует придерживаться и в связи с требованием ЗК РФ (ст. 2), согласно которому. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать настоящему Кодексу.

С первого января 2012 года на основе ГрК РФ действует общий порядок утверждения генеральных планов и схем территориального планирования и, следовательно, установления и изменения границ населенных пунктов*(358).

Согласно ст. 18 ГрК РФ схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов представляют собой документы территориального планирования муниципального района.

При этом, в соответствии со ст. 19 ГрК РФ, схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях.

Схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района.

Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до ее утверждения и размещается на официальном сайте муниципального района (при наличии официального сайта муниципального района) в сети Интернет. Опубликованию и размещению подлежат проект положений, предусмотренных ч. 3 ст. 19 ГрК РФ, и проекты карты (схемы) или нескольких карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная ч. 4 ст. 19 настоящего Кодекса.

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района.

Схема территориального планирования муниципального района подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального района (при наличии официального сайта муниципального района) в сети Интернет.

В отношении генеральных планов поселений или городских округов ст. 24 ГрК РФ установлено, что подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов.

Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта могут также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа. Помимо иных объектов генеральные планы, согласно ГрК РФ должны включать в себя и границы населенных пунктов.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Проект генерального плана, а также утвержденный генеральный план подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст. 28 ГрК РФ.

Статья 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий

(Наименование в ред. ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)

Данной статьей устанавливается состав земель в границах населенного пункта. Состав земель населенных пунктов является основанием для территориального зонирования и установления видов разрешенного использования земель этой категории.

Основы процедуры градостроительного зонирования, как и основы процедуры подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, которыми утверждаются определенные территориальные зоны, а также правила планировки территорий установлены ГрК РФ. Нормы ГрК РФ, регулирующие этот круг отношений, весьма тесно связаны с данной статьей ЗК РФ. При этом, комментируемая статья устанавливает земельно-правовые условия утверждения правил землепользования и застройки и иных действий по зонированию территории населенного пункта.

Согласно ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Статьей 36 ГрК РФ установлено, что градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельного участка, устанавливается с учетом: его фактического использования в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства. При этом данные требования не только являются обязательными для исполнения, но и стоят первыми в перечне правовых условий подготовки градостроительных регламентов.

Следует обратить внимание на то, что ГрК РФ (при буквальном толковании его статей) устанавливает требование логической связи документов генерального плана развития поселения и правил землепользования и застройки. При этом ст. 26 ГрК РФ установлено, что в плане реализации генерального плана городского округа содержится в том числе решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки. В тоже время ГрК РФ не устанавливает требования полного соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, в том числе и в связи с тем, что правила землепользования и застройки утверждаются с учетом как фактического использования земли, так и для обеспечения планируемого в будущем использования земельных участков.

Статья 34 ГрК РФ предусматривает то правило, согласно которому, границы территориальных зон устанавливаются с учетом существующего землепользования. Согласно указанной статье ГрК РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в совокупности с учетом следующих требований:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа.

В свою очередь в соответствии со ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются (также в совокупности) с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Таким образом, схемы градостроительного зонирования должны устанавливаться исходя из возможного сочетания фактического использования земельного участка и планируемого его использования, в том числе установленного функциональной зоной, утвержденной генеральным планом для соответствующей территории.

Положение норм ст. 34 и 36 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки, равно как и градостроительные регламенты, утверждаются с учетом функциональных зон, утвержденных генеральным планом, следует понимать таким образом, что Закон не установил требование прямого соответствия градостроительного регламента функциональной зоне, но определил необходимость учета режима функциональной зоны при составлении градостроительного регламента. Учет в данном случае обеспечивается в том числе сочетанием в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

При этом, как считаем, под сочетанием в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков следует понимать установление градостроительным регламентом таких видов территориальных зон, которые допускают использование земельных участков способами, не создающими в будущем препятствий для использования земельного участка в соответствии с установленной генеральным планом функциональной зоной.

На основании ГрК РФ установлен следующий порядок подготовки утверждения правил землепользования и застройки.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

В сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются:

1) состав и порядок деятельности комиссии;

2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);

3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

5) иные вопросы организации работ.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования РФ. По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в ГрК РФ, в комиссию на доработку. Состав и порядок деятельности комиссии устанавливаются в соответствии с ГрК РФ, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом требований по проведению публичных слушаний, установленных ГрК РФ. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в ч. 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству РФ, а также схемам территориального планирования РФ, схемам территориального планирования субъектов РФ, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном для их утверждения. При этом основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Статья 86. Пригородные зоны

Исходя из п. 1 настоящей статьи, следует сделать вывод о том, что пригородная зона не может быть отнесена к категориям земель населенных пунктов. Причина включения положений о пригородных зонах в главу XV заключается в тесной связи земель пригородных зон с населенным пунктом и его развитием. Так, при утверждении границ городского округа пригородные зоны, как правило, входят в состав территории, расположенной между границами населенного пункта и границами городского округа.