Оптимальное налогообложение и распределение доходов

К налоговым системам предъявляется целый ряд требований, подчас противоречащих друг другу, поскольку за ними, в конечном счете, стоят несовпадающие принципы экономической эффективности и справедливости. Выбор наиболее приемлемой структуры налогов предполагает, что если одно из требований принимается в качестве критерия оптимизации, то другие должны учитываться в форме ограничений. Реальная налоговая система, не будучи идеальной, с точки зрения какого-либо отдельного критерия, рассматриваемого изолированно, может приближаться к оптимуму с позиций баланса требований в рамках имеющихся возможностей.

Существенным и вместе с тем наиболее удобным для представления в количественной форме является требование экономической нейтральности, иными словами, минимизации избыточного налогового бремени. Ясно, что полностью избежать искажающего налогообложения не удается. Однако, проектируя любые изменения в налоговой системе, имеет смысл ставить вопрос, какой из приемлемых и практически осуществимых вариантов является наиболее нейтральным, то есть порождает наименьшее избыточное бремя.

Практическая осуществимость вариантов зависит от того, какие виды прямых и косвенных налогов удается фактически собирать с помощью тех средств, которые имеются в распоряжении государства.

Приемлемость вариантов определяется, с одной стороны, способностью собрать всю необходимую сумму налоговых поступлений, а с другой - соответствием принципам справедливости. Чем выше налоговые поступления, тем при прочих равных условиях значительнее избыточное бремя (если собираемый налог вообще оказывает искажающее действие). Требования справедливости, если они предполагают достижение большего равенства, также могут вступать в конфликт со стремлением уменьшить избыточное бремя.

Следовательно, задача состоит в минимизации избыточного бремени имеющихся в распоряжении государства налогов при заданной величине налоговых поступлений и некоторых ограничениях на распределение доходов. Сначала сфокусируем внимание на определении структуры налогов, минимизирующей избыточное бремя при данной величине поступлений безотносительно к распределению доходов, и лишь затем включим в рассмотрение проблематику распределения.

При каких условиях налогообложение товаров, обеспечивающее данную сумму поступлений, порождает наименьшее избыточное бремя? Величина последнего, как известно, зависит от эластичности спроса и предложения. Пусть имеются два товара, каждый из которых можно обложить налогом. Отвлекаясь пока от эластичности предложения (предполагая, что предложение в обоих случаях абсолютно эластично), можно сделать вывод, что при одинаковом обложении большее избыточное бремя будет связано с тем товаром, эластичность спроса на который выше.

Это видно на рис. 6.15, в верхней части которого изображены функция спроса D^A на товар А и соответствующие доналоговая и посленалоговая цены Р₀^А и Р₁^А, а в нижней части - менее эластичная функция спроса D^В на товар В и соответствующие доналоговая и посленалоговая цены Р₀^В и Р₁^В. На рисунке отрезки Р₀^АР₁^А и Р₀^ВР₁^В, имеют одинаковую длину, то есть речь идет об одинаковых специфических налогах.

Рис. 6.15. Избыточное бремя при одинаковом налогообложении товаров с разной эластичностью спроса.

Сокращение объема продаж в первом случае значительнее, чем во втором (Q₀^А - Q₁^А >Q₀^В - Q₁^В), что определяет разницу в площади заштрихованных треугольников. Для функции А на каждую единицу налоговых поступлений приходится большее избыточное бремя, чем для функции В. Следовательно, налог размещен неоптимально. В противном случае отношение предельной величины избыточного бремени к предельной величине поступлений для обоих товаров было бы одинаковым. Стремясь к минимизации избыточного бремени при данной потребности в налоговых поступлениях, имело бы смысл уменьшить обложение товара А и увеличить обложение товара В.

Если обратиться теперь к случаю пропорционального налогообложения товаров, то можно сформулировать правило, легко усваиваемое на интуитивном уровне: оптимальные ставки налога обратно пропорциональны величинам компенсированной эластичности спроса. Для двух товаров это означает равенство: t^А/t^В = е_D^B/е_D^А, где t^A и t^В - налоговые ставки, а е_D^B и е_D^А - величины эластичности спроса.

Преобразуем указанное равенство: t^Ae_D^A = t^Be_D^B. Поскольку t^A и t^В - процентные изменения цен по сравнению с доналоговым периодом, то e_D^A = (dQ^А/Q^А)/t^А, а е_D^B = (dQ^B/Q^B)/t^B , где Q^А и Q^В -количества соответствующих товаров. Следовательно, равенство можно записать в форме t^АdQ^А /Q^А t^А = t^BdQ^B/Q^Bt^B .

Итак, мы приходим к выводу: dQ^А/Q^А = dQ^B/Q^B, иными словами, при оптимальном налогообложении физический объем производства (продаж) каждого из товаров сокращается в одинаковой пропорции. Это утверждение называется правилом Рамсея. Естественно, предполагается, что в доналоговой ситуации имело место конкурентное равновесие.

Если отказаться от использованного выше допущения об абсолютно эластичном предложении, оптимальные налоги Рамсея приобретают несколько более сложный вид: t_i = k (1/e_Di + 1/e_si ), где t_i - оптимальное значение налоговой ставки на i-й товар, k - коэффициент пропорциональности, который зависит от величины налоговых поступлений, е_Di - эластичность компенсированного спроса на этот товар, a e_si. - эластичность предложения данного товара.

Правило Корлетта-Хейга. Принцип «второго лучшего»

Как уже отмечалось выше, искажающее действие налогов в ряде случаев связано с тем обстоятельством, что досуг, с одной стороны, сопоставим с товарами и услугами как фактор благосостояния, а с другой - в отличие от других благ непосредственно не поддается налогообложению.

Последствия искажений могут быть уменьшены, если при прочих равных условиях товары и услуги, взаимозаменяемые по отношению к досугу, будут облагаться меньшими налогами, чем товары и услуги, взаимодополняемые с досугом. Таково правило Корлетта-Хейга.

Напомним, что если блага взаимозаменяемы, то рост цены на одно из них, в том числе за счет налогообложения, приводит к увеличению потребления второго, а если они взаимодополняемы, то повышение цены на одно влечет сокращение потребления второго.

Это правило является примером решения, отвечающего принципу «второго лучшего», который играет важную роль в экономике общественного сектора и обосновании реалистической экономической политики. Прежде чем сформулировать данный принцип в общем виде, рассмотрим высказанное утверждение подробнее.

С точки зрения экономической нейтральности наиболее желательным был бы такой подход к налогообложению факторов благосостояния, при котором ни один из них не получал бы преимуществ, побуждающих увеличивать его потребление. Непосредственно применяя этот подход, например, к налогообложению рабочих спецовок и купальных костюмов, рассматриваемых изолированно от других благ, мы получили бы некоторое решение. Оно было бы наиболее эффективным, если налогообложение (или отсутствие налогообложения) всех остальных благ никак не отражалось бы на пропорциях потребления двух рассматриваемых товаров.

Однако известно, что налогообложение любых товаров, в данном случае одежды, вообще говоря, мотивирует замещение труда досугом, поскольку это последнее благо налогообложению не подлежит. А такое замещение в свою очередь способно сыграть роль фактора, несколько уменьшающего спрос на спецовки и повышающего - на купальные костюмы, что в некоторой степени сказалось бы на их относительных ценах.

Чтобы налогообложение не деформировало описанным образом соотношение цен на два рассматриваемых товара, имеет смысл ввести своеобразное «контрискажение», облагая купальные костюмы по более высокой ставке, чем предполагалось вначале. В итоге появляется нечто вроде опосредованного «налога на досуг», который при определенных условиях мог бы погасить исходное искажение. Это в данном случае и есть «второе лучшее» решение.

Будучи наилучшим из достижимых, оно, разумеется, не идеально. В самом деле, любое усложнение налоговой системы связано с издержками, и к тому же точно оценить размеры искажения, которое требуется компенсировать, практически невозможно, так что «контрискажение» может оказаться недостаточным либо чрезмерным.

В целом принцип «второго лучшего» говорит о том, что при отсутствии одного или нескольких условий достижения оптимума по Парето наилучшее из возможных решений связано с нарушением других условий, даже если они сами по себе выполнимы. Поскольку реальная экономика не является миром совершенной конкуренции, причем государство осуществляет свое вмешательство преимущественно в ситуациях, наиболее далеких от идеального конкурентного равновесия, поиски «вторых лучших» решений достаточно характерны для практической политики.

Фактически многое из того, что уже изучалось в данном курсе, может быть интерпретировано в терминах «второго лучшего». Например, регулируя цены посредством административных решений, государство заведомо нарушает общепринятое условие достижения экономического оптимума, но, если речь идет о естественной монополии, беспрепятственное установление частным предприятием любых желательных для него цен способно часто приводить к большим отклонениям от оптимума, чем регулирование. Вместе с тем государство практически не имеет возможности установить цены так, чтобы их соотношения в точности соответствовали соотношениям предельных норм замещения и предельных норм трансформации. Ведь оно не имеет возможности получить вполне достоверную информацию о потребительских предпочтениях.

Нередко политические решения приходится принимать в ситуациях, когда, с одной стороны, ясно, что некоторые предпосылки достижения Парето-оптимального состояния отсутствуют, а с другой - имеющейся информации недостаточно, чтобы составить сколько-нибудь надежное суждение об интенсивности искажающих воздействий, а иногда - и об их направленности. В таких случаях принцип «второго лучшего» не может быть практически реализован. Коль скоро искажающие факторы не поддаются оценке, имеет смысл от них абстрагироваться и искать «первые лучшие» решения, понимая вместе с тем неизбежность существенных погрешностей.

Рассматривая правила Рамсея и Корлетта-Хейга, мы не принимали в расчет требования к распределению доходов. Между тем они, как и вообще соображения справедливости, существенно лимитируют выбор налоговой структуры.

Если непосредственно и безоговорочно применять правило Рамсея на практике, то налогообложение окажется регрессивным. В самом деле, в наибольшей степени будут облагаться товары первой необходимости, ведь для них характерна низкая эластичность спроса. А потребление предметов роскоши, эластичность спроса на которые высока, окажется в привилегированном положении с точки зрения налогообложения. Такое положение вещей вряд ли приемлемо с позиций справедливости.

Но, с другой стороны, отступление от правила Рамсея при обложении товаров заведомо влечет относительное увеличение избыточного бремени. Чем большего равенства доходов предполагается добиться, тем жестче ограничения, в пределах которых осуществляется оптимизация, и тем больше избыточное налоговое бремя, с которым в итоге приходится мириться.

Средством выравнивания доходов выступает прогрессивное налогообложение. Рассмотрим особый его вариант, отличающийся постоянством предельной ставки.

Представим себе, что налогообложение строится по формуле T_t= tY_i - G, где Т. - налог, уплачиваемый i-м индивидом, Y - его доход до выплаты налога, t - коэффициент пропорциональности, G - одинаковое для всех плательщиков денежное посо­бие, которое они получают из собранных средств (рис. 6.16). Для лиц с низкими доходами пособие превышает налог, так что они выигрывают от такого налогообложения (Т_i дляних - отрицательные величины). Для тех, чей доналоговый доход составляет Y*, налог и пособие уравновешивают друг друга. Для лиц с более высокими доходами T_i положительно.

Налог является прогрессивным, так как сумма платежа растет быстрее дохода. В самом деле, отношение налога к доналоговому доходу i-го индивида составляет (tY_i - G)/Y_i = t - G/Y_i . Данная величина, растущая с повышением дохода, представляет собой среднюю ставку налога, которая показывает, сколько индивид уплачивает в среднем с каждого рубля дохода. Повышение средней ставки характеризует прогрессивность налогообложения.

В то же время предельная ставка налога, то есть доля последнего заработанного рубля, отдаваемая государству, в данном случае постоянна и равна t. He только те, чей доход превышает Y*, но и те, чей доход ниже, увеличив свои заработки на один рубль, фактически получают дополнительно только его (1 - t)-ю часть.

Описанный вариант налогообложения удобен для анализа и пояснения некоторых общих свойств оптимального прогрессивного налога. Дело в том, что не зависящее от трудовых усилий и уровня доходов аккордное пособие G (своего рода аккордный отрицательный налог), очевидно, не вызывает искажающего действия. Следовательно, избыточное бремя зависит в рассматриваемом случае исключительно от величины t.

Рис. 6.16. Прогрессивное налогообложение дохода с постоянной предельной ставкой.

Но и в общем случае дестимулирующее влияние налогообложения на трудовые усилия связано именно с величиной предельной ставки налога. В самом деле, значение имеет сопоставление дополнительных усилий с приростом дохода. Желательно, чтобы при прочих равных условиях предельная ставка была как можно ниже.

Допустим, что сформулированы некоторые требования к распределению доходов, относящиеся как к их минимальному уровню, так и к степени дифференциации. При оптимальном линейном налогообложении доходов минимальный уровень потребления, гарантируемый каждому члену общества независимо от трудового вклада, - не что иное, как аккордное пособие G. А посленалоговая дифференциация доходов регулируется предельной ставкой t. При прочих равных условиях, чем больше G, и чем значительнее намечаемое выравнивание доходов, тем выше оптимальное (минимально возможное) значение t. Итак, при заданных социальных ограничениях налогообложение в принципе может быть оптимизировано, дабы избежать неоправданных потерь эффективности.

На практике предельная ставка налога обычно не бывает постоянной. При этом нередко для лиц со средними доходами она бывает ниже, чем для тех, чьи доходы очень высоки либо относительно низки. Резкое, неравномерное увеличение налоговых ставок с ростом доходов бывает следствием сознательных политических решений, а высокие фактические предельные ставки для лиц с низкими доходами возникают в тех случаях, когда, достигнув некоторого порога заработков, индивид одновременно перестает быть получателем пособий и становится плательщиком относительно высокого налога. Представим себе, например, что линия, изображенная на рис. 6.16, была пологой слева от точки Y*, в районе этой точки круто пошла вверх, затем вновь стала пологой, а в крайней правой части графика опять резко увеличила крутизну. В этом случае определенная часть тех, кто мог бы жить собственным трудом, предпочли бы выступить в роли иждивенцев общества (оставаться слева от пороговой точки Y*).

Ясно, что как из соображений справедливости, так и из соображений эффективности фактические предельные ставки обложения сравнительно низких доходов не должны быть выше, чем у получателей высоких доходов. Это значит, что шкалы прогрессивного налогообложения необходимо рассматривать в комплексе со шкалами разного рода социальных выплат, имеющихся в конкретном обществе.

Что же касается налогообложения наиболее высоких доходов, то многое зависит, во-первых, от их удельного веса в совокупных доходах общества и, во-вторых, от их связи с трудовыми усилиями, разумеется, понимаемыми широко. Если на долю наиболее обеспеченных налогоплательщиков приходится сравнительно небольшая часть национального дохода, а сама эта группа состоит из наиболее активных и эффективно действующих предпринимателей, изобретателей, деятелей искусства и т.п., то введение сверхвысокой верхней предельной ставки, с одной стороны, не приведет к значительному росту поступлений ввиду узости соответствующей налоговой базы, а с другой - окажет нежелательное дестимулирующее воздействие. При ином характере доналогового распределения доходов вывод, естественно, может оказаться иным.

Пусть возможно создание двух не вполне одинаковых систем, в равной мере отвечающих одним и тем же требованиям к распределению доходов, однако первая из двух порождает большие потери эффективности, чем вторая. В этом случае переход от первой ко второй представлял бы собой Парето-улучшение. Налоговая структура, являющаяся в указанном смысле наилучшей при данных условиях (включая имеющуюся информацию и возможности сбора налогов), называется Парето-эффективной налоговой структурой.

Контрольные вопросы

1. Какими способами налогоплательщик может повлиять на величину налогового бремени при данных налоговых обязательствах?

2. Что представляет собой сфера действия налога?

3. Чем действительная налоговая ставка отличается от номинальной?

4. Почему перемещение налогов имеет смысл анализировать как в контексте частичного, так и в контексте общего равновесия?

5. В чем состоит различие между специфическими и стоимостными налогами?

6. Как формируется сфера действия специфического налога на конкурентном рынке с абсолютно неэластичным спросом?

7. Как распределяется налоговое бремя на конкурентном рынке с абсолютно эластичным спросом?

8. Кто оказывается в сфере действия налога на конкурентном рынке с абсолютно неэластичным предложением?

9. Как распределяется налоговое бремя на конкурентном рынке с абсолютно эластичным предложением?

10. Чем анализ перемещения стоимостного налога на конкурентном рынке отличается от анализа перемещения специфического налога?

11. Как формируется сфера действия налога на монополизированном рынке при абсолютно неэластичном предложении?

12. Почему в условиях монополии специфическое налогообложение способно вызывать повышение цены на сумму, превышающую величину налога?

13.Как распределяется налоговое бремя в условиях монополии при линейной функции спроса?

14. Налоги какого типа, стоимостные или специфические, вызывают большее сокращение объема продаж на монополизированном рынке?

15. Как может распределяться налоговое бремя в условиях олигополии?

16. Почему при одной и той же величине налога его введение способно вызывать как уменьшение, так и увеличение предложения труда? От чего в данном случае зависит результат введения налога?

17. Как формируется сфера действия налога на прибыль корпораций в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах?

18. Какое значение для определения сферы действия налога имеет взаимозаменяемость благ и пригодность ресурсов для использования в разных отраслях?

19. При каких условиях налоги называются эквивалентными? Приведите примеры эквивалентных налогов.

20. Что представляет собой избыточное налоговое бремя?

21. Как связаны между собой понятия избыточного бремени и искажающего налогообложения?

22. Каким образом изображаются графически потери потребительского излишка, обусловленные налогообложением?

23. Как эластичности спроса и предложения товара влияют на величину избыточного бремени, возникающего при косвенном налогообложении?

24. Почему избыточное налоговое бремя связано с эффектом замещения?

25. Как изобразить графически избыточное налоговое бремя, используя поворот и параллельный сдвиг линии бюджетного ограничения?

26. Как можно охарактеризовать избыточное налоговое бремя, опираясь на функцию компенсированного спроса?

27. Почему оценка избыточного налогового бремени, полученная на основе компенсирующего изменения, не совпадает с оценкой, получаемой на основе эквивалентного изменения?

28. Как можно приблизительно оценить величину избыточного бремени при специфическом и пропорциональном налогообложении товара?

29. В чем выражается искажающее действие налогообложения доходов?

30. Что имеется в виду, когда говорят о трудовых усилиях как объекте налогообложения?

31. Какой из факторов благосостояния не поддается налогообложению, и какие следствия из этого вытекают?

32. Как изобразить графически избыточное бремя налогообложения дохода?

33. Что представляет собой компенсированная функция предложения труда?

34. Возникает ли избыточное бремя, если налогообложение дохода не ведет к видимому сокращению предложения труда?

35. Какие факторы определяют величину избыточного бремени налогообложения дохода?

36. В чем выражается искажающее действие налогов на капитал и на доходы от инвестиций?

37. Как изобразить графически избыточное бремя налогообложения капитала?

38. В чем состоит смысл оптимизации налогообложения?

39. Что представляет собой правило Рамсея?

40. В чем заключается правило Корлетта-Хейга?

41. Что представляет собой принцип «второго лучшего» и при каких обстоятельствах он применим?

42. Каким образом задача оптимизации налогообложения с ограничениями на распределение дохода может быть решена применительно к налогу на доход с постоянной предельной ставкой?

43. Какая налоговая структура называется Парето-эффективной?

Общественные расходы

Формы общественных расходов

Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы этих расходов. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и сводя к минимуму влияние погони за рентой.

Целенаправленность и целесообразность расходов достигается в рамках программного подхода к их формированию и осуществлению. В этой связи предполагается, что общественные расходы структурированы в разрезе программ и в отношении каждой единицы ассигнований определены конкретные задачи, решению которых эти ассигнования предназначены служить.

Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно, в общем и целом, разделить на три группы. Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам.

Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. Для этой категории расходов в отличие от предыдущей суть процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является страхование частное и добровольное.

Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей, в которых берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов).

Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга.

Например, программа помощи инвалидам может предусматривать различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических расходов. Во-вторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих, могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны, использование труда инвалидов, а с другой - производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов и др.

Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора или на приобретение этого товара.

Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.

Как неоднократно отмечалось выше, в рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так, общественные расходы (если оставить в стороне перераспределение) уместны лишь постольку, поскольку рыночные силы не обеспечивают оптимальных размеров финансирования производства отдельных благ. Это относится в первую очередь к общественным благам, поскольку существует проблема «безбилетника». Однако при отсутствии субсидий из общественного сектора вероятно недопроизводство и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос не в полной мере отражает предельную полезность товара или услуги.

Финансирование производства частных благ за счет общественного сектора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, — необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ.

Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ.

Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать различные формы. При каких условиях рационально их использование в виде финансирования эксплуатационных затрат организаций общественного сектора, иными словами, не на закупку либо субсидирование продукции, производимой в частном секторе, а на организацию производства под непосредственным контролем государства? Все зависит от характера изъянов рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный сектор. Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирования рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы.

Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству.

В качестве представителя потребителей государство способно действовать либо как покупатель-монопсонист, либо как инстанция, детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи, либо как непосредственный производитель. Ни один из этих способов не способен создать ситуацию, сопоставимую с совершенной конкуренцией. Ни один из них нельзя признать идеальным, гарантирующим реализацию всех теоретически возможных Парето-улучшений. Выбор между способами — вопрос практической целесообразности, причем критерием является, как правило, минимизация издержек, которые несут как потребители, так и общественный сектор.

Ясно, например, что присущая рынку медицинских услуг информационная асимметрия предполагает вмешательство государства, причем это вмешательство в свою очередь порождает определенные проблемы. Однако лишь детальный анализ, проводимый с учетом особенностей данного конкретного общества, способен выявить преимущества и недостатки, с одной стороны, многоаспектного регулирования условий, на которых медицинские услуги предоставляются частными поставщиками, а с другой — организации медицинского обслуживания в рамках общественного сектора.

Наряду с информационной асимметрией и естественной монополией, аргументами в пользу организации производства в общественном секторе могут служить критическая степень зависимости всей экономики от некоторых ее подразделений, находящихся в зонах изъянов рынка, а также недостаточная развитость рынка капитала.

Например, правительства, избегая риска, предпочитают, как правило, не только заказывать и регулировать, но и непосредственно организовывать печатание денег, а нередко также — производство электроэнергии, формирование и обслуживание некоторых элементов инфраструктуры и т.д. Оправдывая прямой административный контроль над некоторыми производствами, представители государства обычно ссылаются на то, что избиратели склонны фактически возлагать на правительство политическую ответственность за бесперебойное функционирование таких производств. Ответственность предполагает полномочия по управлению, коль скоро рыночные силы действуют не вполне эффективно. Этот аргумент может быть весом, если действительно имеются серьезные угрозы стабильности производства, а культура выполнения контрактных обязательств невысока.

Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не способен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Это особенно характерно для экономики, находящейся в процессе перехода к рынку. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные эффективные сверхдолгосрочные проекты удавалось осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением.

Если изъяны рынка побуждают государство выступать в роли организатора производства, но продукция непосредственно не обладает свойствами общественного блага, то ее имеет смысл реализовывать потребителям за плату. Способна ли плата, которую возможно собрать, полностью покрывать издержки и приносить прибыль, зависит, вообще говоря, от наличия внешних эффектов и их размеров.

Итак, общественный сектор способен участвовать как в финансировании, так и в производстве благ, причем в некоторых случаях его участие касается, прежде всего, финансирования, в других — в первую очередь производства, а зачастую он выполняет обе функции. Участие в финансировании определяется главным образом позитивными экстерналиями, связанными с создаваемым продуктом (материальным благом или услугой), а участие в производстве — с соотношением изъянов рынка и изъянов государства, связанных с альтернативными вариантами организации деятельности по формированию продукта.

Попытаемся более конкретно определить, на какой основе следует делать выбор между вариантами, предусматривающими, с одной стороны, не только общественное финансирование, но и организацию производства в общественном секторе, а с другой - использование общественных расходов для финансирования контрактов с независимыми производителями товаров и услуг, в которых нуждается общественный сектор.