ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условно. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот.

Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.

Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под политическую задачу.

В международном опыте широкое признание в правовых доктринах и на практике получила территориальная автономия. В настоящее время сложилась территориальная автономия двух видов.

Первый - наделение части территории государства более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы, подпадающей под понятие "национальное меньшинство".Второй - придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

В числе стран, где созданы автономии первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.

В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании - Фарерским островам и Гренландии, в Португалии- островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции- Корсике, в Великобритании - Северной Ирландии.

В частности, автономные образования Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В этих странах автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность на начальной стадии согласовать спорные моменты. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

Иные критерии принимались во внимание в Португалии, предоставившей статус автономии островам Азорского архипелага и Мадейре. Особый статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными условиями жизни населения. При этом институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях: можно отметить, например, контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида. Что касается контрольных полномочий министра республики, то они во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации целого ряда стран с федеративным устройством. В течение пятнадцати дней с момента получения декрета областной законодательной ассамблеи министр республики обязан подписать его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный орган может преодолеть вето министра.

Конституция Португалии предусматривает и роспуск законодательных и исполнительных органов автономных областей "за деяния, противоречащие Конституции". В таких случаях руководство областью переходит к центральной власти в лице министра.

История:

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма.

Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств

и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское.

Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и

спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со

временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только

общностью исторического пути народов, но и общими интересами —

экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия

создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем

более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России

принимали государственные формы.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался

и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не

отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была

столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы

автономии можно было найти в Финляндии и в Польше.

Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в

канун первой мировой войны: "Россия могла быть только единым государством.

Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии"1. И это

было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что

во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном

управлении его власть действовала непосредственно, а "в делах же управления

подчиненного", как говорилось в то время, определенная степень власти могла

вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по

его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 года, от которого

либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в

государственное устройство России мало нового.

Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось,

что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще

является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала

лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла

дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для

местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно

отдавалось крупному централизованному государству.

Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к

федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в

борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны

большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение

охватывает их право на отделение и образование самостоятельного

государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение

вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его

целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской

власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако,

потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться

за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что

от бывшей "единой и неделимой" отпадали все новые регионы. Окончательно

вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную

самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность

отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и

Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для

сохранения крупного государства.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа1:

1) Создание основ социалистического федерализма (1918-1936);

2) Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России

(1937-1985);

3) Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993

года.

1) Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам

большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию

власти, а преодоление «национального гнета». Российская федерация была

провозглашена на ((( Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим

устанавливалось новое государственное устройство не только собственно

России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи,

на территории которой впоследствии был создан СССР. На российской

территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и

областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных

границ национального расселения не существовало, да и население в

национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее, этот процесс

активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были

созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд

автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Всего в

1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных

областей и 63 губернии и области. Созданный в 1922 г. СССР являл собой

совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов

с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно связано

с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой

фиктивную федерацию. Самым заметным результатом такого устройства как

СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно

опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на

произвольно определенных территориях. После создания СССР внимание к

процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено.

Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой

революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ

РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии

оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как

результат национальной политики партии и лично И.В. Сталина.

2) Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.)

государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были

поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10

имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и

областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны,

то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Без какого-либо

правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы

подвергнуты массовой депортации. Опыт государственного устройства

советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм

несовместимы. Идея преодоления «национального гнета» и утверждение

«национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от

создания подлинной демократии и правового государства. Федерализм являл

собой только прикрытие для жестко централизованного государства.

3) Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими

реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в

целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные

политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими

объективными потребностями в демократизации государственного устройства

привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований

РСФСР. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие

автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в

составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавших

опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение

31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был

включен в Конституцию как ее составная часть. Однако это не решило всех

проблем государственного устройства Российской Федерации и не привело к

полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя

права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие по существу

закреплено не было.