Характеристика Российского законодательства в сфер образования

Понятие и система источников образовательного права

Характеристика международных актов в сфере образования

Международные договоры и законодательство об образовании

Развитие академической мобильности, международных обменов в области образования, науки и культуры, современные процессы глобализации образования требуют основательной международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования, который, с известной долей условности, можно назвать международным образовательным правом.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться:

- в международно-правовых актах универсального характера, принятых под эгидой ООН, ЮНЕСКО, Международной организации труда и т. д.;

- в региональных международно-правовых актах, принятых в рамках Совета Европы, СНГ, ЕврАзЭС;

- в разнообразных международных соглашениях по сотрудничеству в сфере образования, науки и культуры, заключаемых на двустороннем уровне.

При этом нормы международного образовательного права могут быть включены в международные договоры, регулирующие исключительно образовательные отношения, а также могут находиться в международных договорах, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами (например, Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах»[19], Конвенция о правах ребенка[20] и др.).

Устанавливая соотношение между российским законодательством об образовании и положениями международных договоров Российской Федерации, законодатель в п. 6 ст. 4 Закона об образовании 2012 г. воспроизводит конституционный принцип приоритета норм международного договора, сформулированный в ст. 15 Конституции РФ: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора».

Характеристика Российского законодательства в сфер образования

Законодательные основы функциониро- вания сферы образования России Поскольку сфера образования представляет собой совокуп- ность субъектов, взаимодействующих между собой и с дру- гими субъектами, безусловно необходимо знать установлен- ные правила, механизмы и процедуры этого взаимодействия. Основные правила взаимодействия установлены следующими документами: • Конституцией Российской Федерации; • Законом Российской Федерации „Об образовании“ [1]; • Гражданским кодексом Российской Федерации; • другими законодательными и нормативными актами. Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлены общие принципы государственной политики в сфе- ре образования. В частности, статья 43 провозглашает (цити- руем): 1. Каждый имеет право на образование; 4 Общая характеристика сферы образования 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошколь- ного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных об- разовательных учреждениях и на предприятиях; 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно полу- чить высшее образование в государственном или муни- ципальном образовательном учреждении и на предпри- ятии; 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования; 5. Российская Федерация устанавливает федеральные го- сударственные образовательные стандарты, поддержи- вает различные формы образования и самообразования. Почему эти положения Конституции цитируются дослов- но? Они устанавливают наиболее общие принципы функци- онирования системы образования. Все отношения в образо- вании строятся исходя из этих положений, в соответствии с ними. В практической жизни об этом зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституци- онных гарантий в области образования. В дальнейшем мы сможем убедиться в этом при рассмотрении отдельных эко- номических проблем. На уровне конституционных положений важно запомнить следующее. 1. Не все образование в России должно предоставляться и предоставляется бесплатно. Бесплатным является дошколь- ное, основное общее и среднее профессиональное образование. Общедоступность и бесплатность образования этих уровней обеспечивается государством: государством создана сеть госу- дарственных образовательных учреждений и обеспечивается их функционирование. 2. Не все образование равнодоступно для всех граждан. Высшее образование может быть получено на конкурсной ос- нове, т.е. предполагается, что количество „бесплатных“ мест 5 2.2.Законодательные основы сферы образования в высших учебных заведениях должно быть (получается, что именно должно быть, поскольку в Конституции заложен прин- цип конкурсной доступности) меньше численности лиц, же- лающих занять эти места. Формально говоря, это положение Конституции будет выполняться, если все желающие будут поступать на одно бесплатное место. Разумеется, это допуще- ние носит иллюстративный характер, но существо отношений конкурсности показывает очень наглядно. 3. В сфере высшего образования бесплатными являются только те места, обучение на которых обеспечено государ- ством из общественных ресурсов (государственного бюджета) и на которые студенты поступили на конкурсной основе. Ино- гда возникают вопросы частного свойства, связанные с по- ступлением на обучение без конкурса (целевые места, поступ- ление без экзаменов и т.п.). Это можно рассматривать как ис- ключение из общего правила, но можно представить это таким образом, что государство проводит часть конкурсного отбора само, заранее объявляя условия доступа к части учебных мест. Таким образом, можно считать, что государственные га- рантии в области образования носят ограниченный характер. Следует также отметить, что конституционные нормы не касаются такого образования, как начальное профессиональ- ное. По каким соображениям это сделано — можно только до- гадываться. Очевидно это связано с тем, что профессиональ- ная подготовка является своего рода „довеском“ к общему образованию, связана с рынком труда и должна являться в значительной мере заботой либо экономики в лице работода- теля, либо самого человека, либо обоих этих субъектов вме- сте. Особенность этого уровня образования состоит в том, что наряду с профессией учащиеся получают и общее образова- ние на бесплатной основе (как и предусмотрено конституци- ей). На практике и профессиональные навыки также даются учащимся этого уровня образования бесплатно. А вот среднее профессиональное образование, т.е. следующий уровень про- 6 Общая характеристика сферы образования фессионального образования, должен быть и общедоступным и бесплатным. Конституционные положения конкретизируются в положе- ниях других законодательных актов. В области образования такая конкретизация осуществлена принятым 10 июля 1992 г. основополагающим для системы образования Законом Рос- сийской Федерации „Об образовании“ [1]. Принятие Закона было очень важным шагом в становле- нии правового пространства, определяющего порядок функ- ционирования системы образования в условиях рыночной эко- номики 1 . Положения Закона были и остаются предметом дис- куссий и анализа, по результатам которых в него вносятся из- менения и дополнения. 13 января 1996 г. Закон был издан в новой редакции, которая к настоящему времени также пре- терпела существенные изменения. В дальнейшем, по всей ви- димости, текст будет меняться и дальше. Закон „Об образовании“ с точки зрения экономики важен следующими своими положениями: • в практику были введены определения образовательного процесса, образовательного учреждения и ряд других; • был установлен единый подход к определению понятия образовательного учреждения — это юридическое лицо, некоммерческая организация в форме учреждения (в по- следней редакции было сделано дополнение для того, чтобы образовательную деятельность могли осуществ- лять и иные некоммерческие организации), осуществля- ющая образовательный процесс; • установлены пределы компетенции по уровням управле- ния образованием и определен круг функций и задач, 1Законы об образовании принимались и раньше. Например, Закон Союза ССР „Об утверждении основ законодательства Союза ССР и со- юзных республик о народном образовании, принятый на шестой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г. — „Ведомости Верховного Совета СССР“, 1973, № 30, ст. 392. 7 2.2.Законодательные основы сферы образования реализуемых в сфере образования органами власти и управления на каждом уровне; • определены экономические отношения в сфере образова- ния: введено понятие „непредпринимательской деятель- ности“ в сфере образования, определено содержание эко- номической автономии образовательного учреждения, от- ношения собственности в системе образования, обозна- чена необходимость налоговых льгот для образователь- ных учреждений. Хочется обратить внимание на исполь- зование термина „обозначение необходимости налоговых льгот“. Более подробно эта особенность будет рассмат- риваться при рассмотрении темы „Налогообложение“; • Закон в значительной мере уравнял государственные и негосударственные образовательные учреждения в воз- можностях осуществления образовательной деятельно- сти, закрепив, правда, и некоторые существенные отли- чия: негосударственные образовательным учреждениям в первой редакции Закона было предоставлено право по- лучать бюджетное финансирование при наличии у них государственной аккредитации, но в дальнейшем такой возможность была оставлена только для учреждений, реализующих программы общего образования и имею- щих государственную аккредитацию; • государственные и муниципальные образовательные учре- ждения получили право осуществлять приносящую до- ходы деятельность, причем не только в сфере образова- ния и науки, но и по другим направлениям. Безусловно важным фактом явилось и определение набо- ра государственных гарантий приоритетности сферы образо- вания. Это обстоятельство трудно оценить однозначно: • с одной стороны, государство взяло на себя определен- ные обязательства по отношению к сфере образования, что, безусловно, положительно; • с другой стороны — эти обязательства стабильно не вы- 8 Общая характеристика сферы образования полнялись, постоянно поднимался вопрос об отмене уста- новленных льгот и обязательств, что порождало соци- альную напряженность в системе, и, в итоге, в большин- стве своем эти гарантии были отменены. Гражданский кодекс Российской Федерации, будучи глав- ным документом, определяющим основные условия участия организаций в гражданских (равноправных) отношениях, вы- деляет ряд особенностей для некоммерческих организаций. О них мы поговорим несколько позже. Важно отметить, что Ко- декс допускает наличие таких особенностей у различных ви- дов учреждений и разрешает, если допустимо так выразиться, их регулирование „законодательными и иными нормативны- ми актами“ (статья 120, пункт 3). Это положение имеет очень большое значение для системы образования. Деятельность государственных и муниципальных образо- вательных учреждений регулируется также следующими нор- мативными документами: • типовыми положениями об образовательных учрежде- ниях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Для негосудар- ственных образовательных учреждений типовые поло- жения об образовательных учреждениях выполняют функ- ции примерных; • разрабатываемыми на их основе уставами этих образо- вательных учреждений; • иными нормативными документами, устанавливающими порядок решения конкретных проблем в сфере образо- вания. Отдельно следует выделить законодательные и норматив- ные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся в первую оче- редь документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчет- 9 2.3.Понятия сферы образования ности и т.д. На некоторых из них мы будем останавливаться при рассмотрении отдельных вопросов курса. Вся совокупность действующих законодательных и норма- тивных актов определяет условия функционирования обра- зования. И их, безусловно, необходимо учитывать в практи- ческой деятельности всем образовательным организациями, независимо от того, являются ли они государственными или нет. Подводя итоги обзора законодательных основ функциони- рования системы образования, допустимо сделать следующие выводы: • условия функционирования сферы образования опреде- лены законодательно и, следовательно, изменить их мож- но также только законодательно; • конкретные проблемы в области экономики образования необходимо рассматривать с учетом всей законодатель- ной базы, включая законы, не относящиеся впрямую к образованию.