Суб’єкти житлових правовідносин та їх правове становище

1 Громадяни України та інші фізичні особи як суб'єкти житлових правовідносин.

2. Органи місцевого самоврядування.

3. Органи виконавчої влади як суб'єкти житлових правовідносин, їх компетенція.

4. Підприємство, установа, організація як суб'єкт житлового права.

5. Органи спеціальної компетенції

1.

Громадяни України є основним суб’єктом житлового права. Громадяни на свій розсуд і в своїх інтересах здійснюють належні їм права, в тому числі розпоряджаються ними. Вони вільні у встановленні та реалізації своїх житлових прав у силу договору або інших передбачених або непередбачених законом підстав. Вони мають право вільного вибору жилих приміщень для проживання в них як власників, наймачів тощо.

Для підтримання нормальної життєдіяльності житло потрібне кожній особі. Тільки громадянам України державою надаються жилі приміщення державного та комунального житлового фонду у користування на умовах договору найму, що передбачає ЖК УPCP 1983 р. Саме на задоволення потреб громадян України на житло, реалізацію їх конституційних прав і спрямований проект ЖК 2005 р. та Закон України «Про житловий фонд соціального призначення», Виходячи з цього, серед фізичних осіб як учасників житлових відносин слід окремо виділити, перш за все, громадян України. Крім громадян України, носіями житлових прав і обов’язків можуть визнаватися й інші особи. Так суб’єктами права власності на житло можуть бути й іноземні громадяни та особи без громадянства. Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»[52] (ст. 12) визначено, що іноземці та особн без громадянства, які постійно проживають в Україні, також мають право на підставах і в порядку, встановлених для громадян України, одержати жиле приміщення. Стаття 132 ЖК УРСР передбачає випадки надання житла біженцям. Тобто право на житло можуть мати фізичні особи, незалежно від їх громадянства і постійного місця проживання, за умови, що вони не мають житла, потребують поліпшення житлових умов, їх доход недостатній для придбання житла.

Однією із суттєвих особливостей житлового права є суб’єктний склад. Оскільки носієм житлових прав виступає виключно людина, то й суб’єктом права на користування житлом може бути лише фізична особа. Відповідно до ст. 24 Цивільного кодексу України фізичною особою визнається людина. Юридична особа не може використовувати житло для проживання, хоча вона згідно зі ст. 813 ЦК України може виступати стороною у житлових правовідиосинах. Але охорона юридичної особи реалізується в праві поза межами житлового права.

Визначальним критерієм права на житло є момент, а не підстава його виникнення. Людина набуває особисті немайнові права, в т.ч. і право на житло, від дня народження, навіть у випадку якщо вона народилася у батьків, які мають житло. Тобто право на житло є природним, а не позитивним. Сучасне розуміння права на житло ґрунтується на визнанні цього права як невід’ємної частини прав людини. Незважаючи на це, воно вимагає не тільки проголошення, а й відповідного нормативного закріплення. Природний характер права на житло вказує на те, що це право належить як дієздатній особі, так і особі з неповною дієздатністю внаслідок віку чи стану здоров’я та повністю недієздатній особі.

Цивільна правоздатність – це визнана можливість фізичної особи мати цивільні права та обов’язки. У своїй основі правоздатність має юридичний факт – момент народження.

Виникає правоздатність із моменту народження, припиняється на момент смерті людини і визнається в рівній мірі за всіма фізичними особами. Правоздатність полягає у можливості набуття прав, виконання обов’язків, а не їх наявності. Так, людина згідно зі ст. 26 ЦК України може мати цивільні права і обов’язки, мати усі особисті немайнові права, передбачені Конституцією, ЦК України, законами, що зокрема конкретизуются у можливості мати житло у власності, право користуватися жилими приміщеннями, успадковувати та заповідати житло, а також мати інші майнові й особисті немайнові права, які не суперечать закону і моральним засадам суспільства. Але реалізація визначених законодавством прав можлива тільки за наявності певних об’єктивних умов. Реалізація правоздатності можлива за наявності відповідної нормативної бази на підставі юридичних фактів відповідно до вимог об’єктивного права. Так, громадянин має право на приватизацію державного житлового фонду, але він може отримати його у приватну власність, якщо він є наймачем державного, комунального житла; наявне законодавство, що регулює механізм приватизації житлового фонду; належна йому квартира (будинок) знаходиться у державному житловому фоиді; волевиявлення проявляється у формі заяви та надання інших необхідних документів (про склад сім’ї, пільги, паспорт тощо).

Щоб самостійно реалізувати правоздатність на житло, фізичні особи мають бути дієздатними, тобто усвідомлювати значення своїх дій і керувати ними, бути спроможними набувати для себе права та створювати для себе обов’язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (ст. 30 ЦК України). Громадянин має правоs при дотриманні встановлених законодавством вимог, розпоряджатися своїми суб’єктивними правами (користуватися та розпоряджатися житлом, укладати договір найму житла, здійснювати інші юридичні дії). Стаття 31 ЖК УPCP прямо закріплює право громадян на одержання жилого приміщення як елемент правоздатності. Категорії право- і дієздатності за наявності спільних рис є різними правовими категоріями, хоча зміст їх тісно пов’язаний між собою. Так, мати дієздатність не означає можливість особисто реалізувати право на житло, тому що це право не обумовлене.

За законодавством громадянин України може бути особою, яка потребує житла, або особою, що потребує поліпшення житлових умов. Але щоб отримати самостійне право на отримання житла, він повинен досягти дієздатного віку.

Крім наймача, носієм суб’єктивних житлових прав може бути власник житла, якщо проживає у власному житлі. Цивільна дієздатність фізичних осіб виникає у повному обсязі з настанням повноліття, після досягнення особою 18-річного віку.

Громадяни самостійно здійснюють право на одержання жилого приміщення в будинках державного і комунального житлового фонду з настанням повноліття (18-річчя), за місцем проживання громадян, а такі, що одружилися або влаштувалися на роботу в передбачених законом випадках до досягнення вісімнадцятирічного віку, – відповідно з часу одруження або влаштування на роботу. Інші неповнолітні (віком від чотирнадцяти до вісімнадцяти років) здійснюють право на одержання жилого приміщення за згодою батьків або піклувальників.

Право на жиле приміщення державного і комунального житлового фонду фізичної особи виникає з договору найму житла, згідно з яким у всіх членів сім’ї наймача рівні права і обов’язки (ст. 61 ЖК УРСР). Разом із тим, аналіз чинного законодавства свідчить про відсутність достатньої правової регламентації поняття члена сім’ї. Тому, на наш погляд, необхідно визначити юридичну природу права члена сім’ї наймача на жиле приміщення, в якому він проживає, оскільки це значною мірою впливає на власний обсяг його житлових прав. З цього приводу в юридичній літературі висловлювалися різні точки зору. Так, деякі вчені зазначають, що у випадках, коли йдеться про житлові права членів сім’ї, в основі їх права на жилу площу лежать сімейно-правові відносини і тому норми цивільного права на них не поширюються. Цивільно-правові відносини виникають лише при розірванні шлюбу і мають умовою угоду про безплатне користування жилою площею[53]. Стаття 816 ЦК України визначає, що у договорі найму житла мають бути вказані особи, які постійно проживають з ним. Проте право користування житлом може виникнути в силу договору або в силу сімейного зв’язку для осіб, не включених до договору найму.

Стаття 31 Житлового кодексу Російської Федерації[54] до членів сім’ї власника жилого приміщення відносить дружину, яка проживає разом з власником, а також дітей і батьків власника. Крім того, членами сім’ї у виключних випадках можуть бутн визнані інші родичі, непрацездатні утриманці, за умови, що вони були вселені власником як члени сім’ї.

В юридичній літературі зазначається, що права членів сім’ї, які вселилися до будинку (квартири) власника, на користування жилим приміщенням виникають у силу сімейних відносин між ними і власником. Члени сім’ї наймача задовольняють потребу в житлі власними діями, самостійно користуючись житлом без втручання інших сторонніх осіб. Крім того, будь-який член сім’ї практично довічно має право користуватися відповідним жилим приміщенням, що відповідає існуючим моральним засадам українського суспільства. Проте така специфіка правового становища члена сім’ї не закріплена у ч. 1 ст. 816 Цивільного кодексу України, згідно з якою особи, що проживають разом із наймачем жилого приміщення, мають сімейні стосунки і набувають рівних з наймачем прав і обов’язків щодо користування житлом. Тобто стороною договору є наймач і члени його сім’ї.

При вирішенні питання надання жилої площі у будинках державного та комунального житлового фонду в поданих документах обов’язково вказуються всі члени сім’ї, які не досяглн 18-річного віку, і включаються в ордер. За договором комерційного найму таких вимог законодавство не висуває.

Визначення поняття члена сім’ї наймача жилого приміщення має важливе не тільки теоретичне, а й практичне значення. Традиційно сім’ю складають особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права та обов’язки. Відповідно до статей 2-4 Сімейного кодексу України сімейні особисті немайиові та майнові відносини виникають між подружжям, між батьками та дітьми, усиновлювачамн та усиновленими, між матір’ю та батьком дитини; між бабою, дідом, прабабою, прадідом та внуками, правнуками, рідними братами та сестрами, мачухою, вітчимом та падчеркою, пасинком, між іншими членами сім’ї.

У силу закону і моралі не можуть виникати сімейні відносини між двоюрідними братами та сестрами, тіткою, дядьком та племінницею, племінником і між іншими родичами за походженням.

Подружжя вважається сім’єю і тоді, коли дружина та чоловік не проживають спільно. Дитина, яка досягла 18-ти років, належить до сім’ї своїх батьків і тоді, коли спільно з ннми проживає. Права члена сім’ї в силу закону мас одинока особа. Сім’я створюється на підставі шлюбу, кровного споріднення, усиновлення, а також на інших підставах, не заборонених законом і таких, що не суперечать моральним засадам суспільства.

Відповідно до ст. 291 ЦК України кожна фізична особа незалежно від віку та стану здоров’я має право на сім’ю, на прожинання в сім’ї і не може бути проти її волі розлучена з сім’єю.

За ст. 64 ЖК УРСР до членів сім’ї наймача належить дружина наймача, їхні діти та батьки, а членами сім’ї може бути визнано й інших осіб, якщо вони постійно проживають разом з наймачем і ведуть з ним спільне господарство. Якщо ці особи перестали бути у правовому плані членами сім’ї наймача, але продовжують проживати в займаному жилому приміщенні, вони мають такі самі житлові права і обов’язки, як наймач і члени його сім’ї. Проте в науці залишається питання щодо того, хто належить до членів сім’ї наймача. Деякі автори вважають, що житлове законодавство містить вичерпний перелік осіб, які можуть набути право на житло. Інші вважають, що в ЖК УРСР не міститься поняття члена сім’ї наймача, а норми зазначеної статті чітко не визначають коло осіб, а лише згадують про членів сім’ї.

2. Суб’єктом житлового права, стороною житлових правовідно-

син можуть бути власники житлового фонду. З погляду житлового,

цивільного та адміністративного законодавств сторонами житлових

правовідносин, з одного боку, є уповноважена сторона, наділена

владними повноваженнями, з другого — зацікавлений суб’єкт. Сто-

роною, яка наділена владними повноваженнями, може бути: уповноважений державний орган, громадянин-власник, юридична особа,

підприємець, орган громадського об’єднання тощо.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовряду-

вання. Виконання своїх повноважень власник може доручити упов-

новаженому ним органу, здатному самостійно виступати суб’єктом

житлового права. Органи місцевого самоврядування, місцеві держ-

адміністрації та їхні посадові особи наділені владними повноважен-

нями.

Основним документом, який визначає систему та гарантії місце-

вого самоврядування в Україні, засади організації, діяльності, право-

вого статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого

самоврядування у сфері житлового законодавства, є Закон України

“Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. Тому

саме згідно із законами та Житловим кодексом слід розглянути ком-

петенцію сільських, селищних, міських рад, їхні функції, повноважен-

ня. Окремо потрібно розглядати компетенцію районних у місті, об-

ласних і районних рад.

Компетенцію виконавчих органів сільських, селищних, міських,

районних у містах рад слід розглядати з урахуванням положень

статті 11 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Варто за-

значити, що, виходячи з їх подвійного підпорядкування, ці органи є

підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здій-

снення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

3.

Відповідно до житлового законодавства, суб’єктами житлового права можуть бути уповноважений державний орган, наділений владними повноваженнями, заінтересований суб’єкт житлового права (фізична та юридична особи).
Специфіка житлових правовідносин полягає у тому, що окрема їх частина, особливо та, що виникає за умови отримання житла державного житлового фонду на правах найму, є адміністративними правовідносинами. Користування житлом на умовах оренди чи найму є цивільно-правовими відносинами. Це суттєво впливає на зміст правового становища суб’єктів житлового права, на обсяг їхніх прав і обов’язків.
Тому за нормами житлового, цивільного та адміністративного законодавства сторонами житлових (у тому числі процедурних і процесуальних) правовідносин з однієї сторони виступає уповноважений державний орган, наділений владними повноваженнями, з другої — заінтересований суб’єкт. Сторона, наділена владними повноваженнями, представлена державними органами та посадовими особами.
Сторонами житлових правовідносин можуть виступати як уповноважені, так і зобов’язані особи. До уповноважених можна віднести:
- Верховну Раду України та органи місцевого самоврядування як суб’єкти житлового права;
- місцеві державні адміністрації;
- підприємства, установи, організації;
- державні органи виконавчої влади;
- державні контрольні та наглядові органи.
Профспілки та їх об’єднання можуть виступати як уповноваженою стороною, так і заінтересованою.
Найзагальнішою та визнаною є класифікація суб’єктів права на юридичних та фізичних осіб. Й також можна використати для класифікації суб’єктного складу осіб у житловій сфері. Але вона носить загальний характер і потребує уточнення з огляду на її особливості, залежно від кола прав і обов’язків, ступеня належності суб’єкта права на житло. За останньою тезою, серед фізичних осіб слід вказати насамперед власника, наймача, орендаря, піднаймача, суборендаря, тимчасових жильців, які можуть виступати як зобов’язаною так і уповноваженою особою.
Заінтересованими особами є: громадяни, їх представники, у тому числі органи опіки та піклування.
Для більш детальної характеристики суб’єктів житлового права доцільно розглянути їх правове становище, відповідно до вищенаведеної класифікації.
Громадяни
Для підтримання нормальної життєдіяльності житло потрібно кожній особистості. Громадянин України — це особа, яка володіє певною цивільною правоздатністю як суб’єкт житлового права. Тільки громадянам України державою надаються жилі приміщення державного житлового фонду у користування на умовах договору найму. Саме на задоволення потреб громадян України на житло, реалізацію їх конституційних прав і спрямований проект Житлового Кодексу. Виходячи з цього, серед фізичних осіб як учасників правоохоронних житлових відносин, слід вважати, перш за все, громадян України. Крім громадян України носіями житлових прав і обов’язків можуть визнаватися й інші особи. Суб’єктами права власності на житло можуть бути й іноземні громадяни та особи без громадянства. Законом України “Про правовий статус іноземців” (ст. 12) визначено, що іноземці, які постійно проживають в Україні, також мають право на підставах порядку, встановленого для громадян України, одержати жиле приміщення. Тобто право на житло можуть мати фізичні особи, незалежно від їх громадянства і постійного місця проживання. В деяких випадках законодавство вимагає засвідчення цих прав.
Правоздатність — це визнана можливість особи вступати у правові відносини. У своїй основі правоздатність, як і всі правові відносини, має юридичний факт. Громадянин має право, за дотримання встановлених законодавством вимог, розпоряджатися своїми суб’єктивними правами (отримати житло у найм, власність, укласти договір купівлі-продажу квартири, що перебуває в його власності).
Виникає правоздатність з моменту народження і припиняється на момент смерті. Правоздатність полягає у можливості набуття прав, виконання та несення обов’язків, а не їх наявності. Так, громадянин, згідно зі ст. 10 Цивільного Кодексу України може мати житло у власності, право користуватися жилими приміщеннями, успадковувати та заповідати житло, а також мати інші майнові й особисті немайнові права. Реалізація визначених законодавством прав можлива тільки за наявності певних об’єктивних умов. Реалізація правоздатності можлива за наявності юридичного факту, що виник на підставі правомірних дій відповідно до вимог об’єктивного права. Так, громадянин має право на приватизацію державного житлового фонду, тобто він може отримати його у приватну власність, але для цього мають бути наявними певні об’єктивні та суб’єктивні умови: законодавство, що регулює приватизацію державного житлового фонду; квартира (будинок) державного житлового фонду; заява та необхідні додаткові документи.
Щоб реалізувати правоздатність, дієздатність суб’єкти правовідносин мають бути дієздатними, тобто спроможними набувати для себе права та створювати для себе обов’язки, іншими словами, здійснювати юридичні дії (ст. 11 Цивільного Кодексу України). Правові категорії “правоздатність” і “дієздатність” за наявності спільних рис є різними, але їх зміст тісно пов’язаний між собою.
За законодавством громадянин України може поєднувати в собі і наймача, і особу, яка має право на отримання житла державного чи громадського житлового фонду. Але щоб отримати самостійне право на отримання житла він повинен досягти дієздатного віку.
Крім наймача, носієм суб’єктивних житлових прав може бути власник житла або його представник. Власник житла повною мірою може реалізувати свої права, тобто своїми діями набувати житлових прав і створювати для себе цивільні обов’язки. Цивільна дієздатність фізичних осіб виникає у повному обсязі з настанням повноліття, після досягнення особою 18-річного віку. Але законом передбачаються винятки. Так, відповідно до Кодексу про шлюб та сім’ю (КпШС) дозволяється одружуватися до досягнення 18-річного віку, тоді громадянин з моменту одруження набуває дієздатності в повному обсязі.
Органи опіки та піклування
Громадяни як суб’єкти житлового права можуть використовувати об’єкти приватного житлового фонду на основі цивільного договору. При цьому права неповнолітніх на житло гарантовані законом. Так, згідно зі ст. 78 КпШС, якщо у неповнолітніх є належне їм майно, батьки управляють ним як опікуни й піклувальники без спеціального на те призначення, але з додержанням відповідних правил щодо опіки та піклування (гл. 16 КпШС). А відповідно до ст. 145 КпШС, опікун не вправі без дозволу органів опіки та піклування укладати угоди, а піклувальник — давати згоду на їх укладення, якщо вони виходять за межі побутових, тобто всі угоди з житлової сфери.
Державним комітетом України у справах сім’ї та молоді, Міністерством освіти і науки України, Міністерством охорони здоров’я України, Міністерством праці та соціальної політики України спільним наказом від 26 травня 1999 р. за № 34/166/131/88, затверджено Правила опіки та піклування, що забезпечують права та інтереси неповнолітніх дітей, які залишилися без піклування батьків і неповнолітніх осіб, які потребують допомоги.
Опіка (піклування) встановлюється для забезпечення виховання неповнолітніх дітей, які внаслідок смерті батьків, хвороби батьків або позбавлення їх батьківських прав чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів цих дітей.
Опіка (піклування) встановлюється також для захисту особистих і майнових прав та інтересів повнолітніх осіб, які за станом здоров’я не можуть самостійно здійснювати свої права і виконувати свої обов’язки.
Договорами, здійснення яких вимагає дозволу органів опіки та піклування, зокрема, є:
- договори, що потребують нотаріального посвідчення та спеціальної реєстрації; угоди, направлені на відмову від належних підопічному майнових прав;
- поділ або обмін жилої площі;
- видача письмових зобов’язань тощо. Порушення цієї вимоги дає правові підстави визнання таких угод недійсними.
Стаття 129 КпШС передбачає, що опіка та піклування встановлюються державною адміністрацією районів, районів міст Києва і Севастополя, виконавчими комітетами міських або районних у містах, сільських і селищних Рад.
Безпосереднє ведення справ з опіки й піклування покладається на відповідні відділи та управління місцевої державної адміністрації районів, районів міст Києва і Севастополя, виконавчих комітетів міських або районних у містах Рад щодо осіб:
- які не досягли 18 років;
- які визнані судом недієздатними внаслідок душевної хвороби або недоумства;
- які визнані судом обмежено дієздатними внаслідок зловживання спиртними напоями чи наркотичними засобами, а також дієздатних, які потребують піклування за станом здоров’я.
У селищах і селах справами опіки та піклування безпосередньо відають виконавчі комітети селищних і сільських Рад.
Органи опіки та піклування здійснюють свою діяльність відповідно до КпШС і Правил опіки та піклування.
Верховна Рада України та органи місцевого самоврядування
До компетенції Верховної Ради України відповідно до Конституції України входить:
1) визначення категорії громадян і соціального рівня, за яким здійснюється забезпечення їх житлом за рахунок державного чи місцевого бюджету;
2) встановлення пільг для окремих категорій громадян щодо кредитування будівництва чи придбання житла, оплати житлово-комунальних послуг за рахунок державного чи місцевого бюджету;
3) встановлення правового режиму власності в Україні. Стороною правовідносин у житловій сфері крім громадян може виступати власник. Власником може бути підприємець, орган влади і управління, орган громадського об'єднання, інша юридична особа.
Виходячи з видів і форм такої діяльності до цих органів можна віднести органи місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації. Усі ці органи та посадові особи хоча й наділені повноваженнями, але їхня роль може бути як активною, так і пасивною. Вони приймають конкретні рішення, розглядають конкретні юридичні справи, що виникають у житловій сфері, застосовують до правопорушників різні санкції. Будь-які процедури розпочинаються з ініціативи заінтересованої особи. Суб'єкт житлових правовідносин реалізує надане йому законом право. Цьому праву кореспондує обов’язок відповідних державних органів прийняти до свого розгляду таку заяву чи скаргу і винести згідно з нею рішення. Особливість правового становища державних органів виявляється в тому, що виконання ними обов’язків є водночас формою реалізації і своїх повноважень, і повноважень як представника держави.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування і виступають як суб’єкти житлового права. Виконання своїх повноважень власник може доручити уповноваженому ним органу, який самостійно виступатиме суб’єктом житлового права, чи доручити уповноваженому ним органу підприємства, установи, організації, органу кооперативної або іншої громадської організації.
Як уже зазначалося, норми Житлового Кодексу України ще не відповідають нормам чинного законодавства України. Житловий Кодекс ще й нині передбачає компетенцію органів колишнього Союзу РСР. Виходячи з цього, положення статей Житлового Кодексу України необхідно корелювати з нормативними документами, прийнятими пізніше. Основним документом, що визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування у сфері житлового законодавства, є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. Відповідно до цього закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах певні функції й повноваження, визначені Конституцією України та іншими законами. У містах з районним поділом, за рішенням територіальної громади міста чи міської ради, можуть утворюватися районні ради в місті. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст у межах повноважень, визначених Конституцією України та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними та міськими Радами.
Відповідно до ст. 11 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані виконавчі органи, що є підконтрольними та підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Повноваження органів місцевого самоврядування можна поділити на загальні та спеціальні.
Загальні повноваження належать до відання виконавчих органів сільських, селищних і міських рад:
- управління об’єктами житлово-комунального господарства;
- облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;
- сприяння розширенню житлового будівництва, надання громадянам, які мають потребу у житлі, допомоги в будівництві житла, отриманні кредитів, у тому числі пільгових, субсидій для будівництва чи придбання житла; надання допомоги власникам квартир (будинків) в їх обслуговуванні та ремонті; сприяння створенню об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, реєстрація таких об’єднань;
- реєстрація житлово-будівельних кооперативів;
- організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій, незалежно від їх форм власності, та населення;
- облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням;
- надання громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатного чи за доступну для них плату житла;
- здійснення контролю за станом квартирного обліку, додержанням житлового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях, розташованих на відповідній території, незалежно від їх форм власності;
- видача ордерів на заселення жилої площі в будинках державних і комунальних організацій;
- облік нежилих приміщень на відповідній території незалежно від форм власності, внесення пропозицій їх власникам щодо використання таких приміщень для задоволення потреб територіальної громади;
- облік та реєстрація відповідно об’єктів нерухомого майна незалежно від форм власності.
До спеціальних повноважень можна віднести повноваження з окремих сфер: будівництва, соціального захисту, охорони культурної спадщини. Вони виходять за межі регулювання житлового права, але дозволяють відділити житлові відносини від схожих суспільних правовідносин, що регулюються іншими галузями права.
Повноваження в галузі будівництва включають:
1) організацію будівництва, реконструкції та ремонту об’єктів комунального господарства, жилих будинків, а також доріг місцевого значення;
2) виконання чи делегування на конкурсній основі генеральній будівельній (підрядній) організації функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об’єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності;
3) координацію на відповідній території діяльності суб’єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів;
4) надання дозволу на спорудження об’єктів містобудування незалежно від форм власності;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів;
6) організацію роботи, пов’язаної зі створенням і веденням містобудівного кадастру населених пунктів;
7) організацію охорони, реставрації та використання пам’яток історії та культури, архітектури й містобудування.
До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері соціального захисту населення належать такі:
а) вирішення питань щодо надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім’ям загиблих (померлих або визнаних такими, що пропали без вісті) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби) або відставку, інвалідам з дитинства, багатодітним сім’ям у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла, у придбанні будівельних матеріалів; відведення зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва;
б) забезпечення вжиття передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових умов інвалідів, ветеранів війни та праці, громадян, реабілітованих як жертв політичних репресій, військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас або відставку; сімей, які втратили годувальника, багатодітних сімей, громадян похилого віку, які потребують обслуговування вдома; влаштування в будинки інвалідів громадян похилого віку, які мають потребу в цьому; дітей, що залишилися без піклування батьків,— на виховання в сім’ї громадян тощо (статті 30, 31 і 34 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
До відання районних і обласних рад належать:
1) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку;
2) розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій та субвенцій;
3) внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення об’єктів, які мають історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками історії або культури, що охороняються законом. Виключно на пленарних засіданнях обласної Ради вирішуються питання щодо затвердження, відповідно до законодавства, правил забудови та благоустрою населених пунктів області.
Місцеві державні адміністрації
Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:
а) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
б) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;
в) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;
г) взаємодію з органами місцевого самоврядування. Можна виділити такі основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій у суміжних з житловим правом сферах правового регулювання:
1) регулювання цін і тарифів за виконання робіт і надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначення та встановлення норм їх споживання, здійснення контролю за їх додержанням;
2) забезпечення обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства незалежно від форм власності;
3) організація роботи з атестації об’єктів, сертифікації продукції, робіт і послуг підприємств і організацій житлово-комунального господарства;
4) організація охорони, реставрації та використання пам’яток архітектури і містобудування;
5) забезпечення в установленому порядку надання населенню субсидій на житлово-комунальні послуги. Місцеві державні адміністрації здійснюють реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень, зокрема тих, що визначені законом України “Про місцеве самоврядування”.
Підприємства, установи, організації
Виступають як суб’єкти житлового права за умови, якщо вони як юридичні особи є власниками житла і використовують житловий фонд для своїх працівників, а також виступають замовниками житлового будівництва. Суб’єктами правовідносин у житловій сфері підприємства, установи, організації та кооперативи виступають також у разі надання чи розподілу своїм працівникам житла, в т. ч. службового, кооперативного та іншого. За проектом нового Цивільного Кодексу юридичні особи є стороною у договорі найму житла.
Державні органи виконавчої влади
Органом спеціальної компетенції в житловій сфері є Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, утворений відповідно до Указу Президента України “Про утворення Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України” від 11 серпня 1997 р. за № 773/97 з метою удосконалення структури управління у сфері містобудування, підвищення ефективності державної житлової політики на базі Державного комітету України у справах містобудування і архітектури та Державного комітету України по житлово-комунальному господарству.
Відповідно до положення про Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, затвердженого 9 грудня 1997 р. Указом Президента України з подальшими змінами від 15 вересня 1998 р., від 1 серпня 2000 р. та від 16 травня 2001 р., Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України є центральним органом виконавчої влади, що вносить пропозиції щодо формування державної житлової політики, забезпечує проведення реформи у житлово-комунальному господарстві.
Положення про Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України затверджено Указом Президента України від 9 грудня 1997 р. за № 1342/97.
Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України (Держбуд України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки України.
Одним із основних завдань Держбуду України є забезпечення проведення реформи у житлово-комунальному господарстві. Держбуд України відповідно до цього:
1) організовує розроблення методології проектування об’єктів житлово-цивільного і виробничого призначення, інженерних споруд, систем інженерного обладнання будинків і споруд, а також реконструкції та пристосування об’єктів для інших цілей;
2) здійснює заходи щодо розроблення і впровадження технічних рішень з реконструкції та модернізації об’єктів житлово-цивільного призначення;
3) здійснює нормативно-методичне забезпечення діяльності органів приватизації державного житлового фонду, об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельних кооперативів та молодіжних житлових комплексів, а також сприяє впровадженню конкурентних засад у наданні послуг з обслуговування та експлуатації житлового фонду;
4) здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.
Державні контрольні та наглядові органи
Контроль — одна із соціальних функцій держави, що виникла внаслідок розвитку суспільства. Її сутність полягає у перевірці діяльності всіх суб’єктів суспільних відносин стосовно приписів, що встановлені в суспільстві.
Суспільство здійснює контроль в першу чергу через державу. Держава для охорони та захисту інтересів суспільства здійснює функції контролю через різні органи та організації.
Контроль за відмінними принципами, методами, формами здійснення є самостійним видом діяльності держави. Мета контролю полягає у забезпеченні нормального функціонування держави, забезпеченні прав і свобод людини. Правова природа контролю полягає в застосуванні норми права для розв’язання конкретних юридичних завдань.
Державний контроль має чіткі правові рамки відповідно до наданих органам повноважень. Здійснюється він уповноваженими органами, що володіють передбаченими чинним законодавством правами та обов’язками, і за необхідності застосовують відповідні санкції.
Державний контроль виявляється в проведенні юридичне значущих дій з нагляду та перевірки відповідності виконання підконтрольними суб’єктами нормативно-правових приписів і недопущення та припинення неправових дій відповідними організаційно-правовими засобами. Контроль здійснюється відповідно до закону, на основі права та має юридичні наслідки і є елементом законодавчої, виконавчої та судової влади.
Рішення контрольного органу можуть носити рекомендаційний чи примусовий характер. За умови протиправних діянь контроль здійснюється правоохоронними органами.
Розрізняють загальний і спеціалізований види контролю. До загального можна віднести парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина, спрямований на захист прав кожного в Україні, який в межах юрисдикції Верховної ради України на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної ради України з прав людини. Метою парламентського контролю є:
1) захист прав і свобод людини та громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;
2) додержання та повага до прав і свобод людини та громадянина;
3) запобігання порушенням прав і свобод людини та громадянина чи сприяння їх поновленню;
4) сприяння приведенню законодавства України щодо прав і свобод людини та громадянина відповідно до Конституції України, міжнародних стандартів у цій галузі;
5) поліпшення та подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина;
6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;
7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації щодо особи.
Державний контроль за діяльністю державних органів та їх посадових осіб. Вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням житлового законодавства здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Центральні органи державної виконавчої влади здійснюють спеціальні види контролю за додержанням законодавства в житловій сфері.
Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
На підставі ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування можуть бути визнані такими, що не відповідають Конституції чи законам України, а на підставі ст. 124 Конституції — акти органів державної виконавчої влади міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій тощо.
Тому нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці в суді на відповідність як Конституції, так і закону. При розгляді будь-якого питання в суді має бути встановлено, чи відповідає закону нормативно-правовий акт, що підлягає застосуванню.
Згідно з ч. 2 ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Крім державного існує також і громадський контроль. Квартирний облік, установлення черговості на одержання жилої площі, а також її розподіл здійснюються під обов'язковим громадським контролем, що і закріплено у відповідних нормах житлового законодавства. Разом з тим, громадський контроль не може бути обмежений законом.
Спеціальний контроль здійснюють спеціально уповноважені державні органи. Серед таких органів можна назвати Спеціальну контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації, контрольні комісії відповідних рад з питань приватизації. Антимонопольний комітет України, що є державним органом, покликаним забезпечувати відповідно до його компетенції державний контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів споживачів житлово-комунальних послуг від його порушень.
Основними завданнями Антимонопольного комітету України є:
1) захист законних інтересів споживачів шляхом застосування заходів щодо запобігання та припинення порушень антимонопольного законодавства;
2) накладання стягнень за порушення антимонопольного законодавства в межах своїх повноважень;
3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції у всіх сферах економіки, в тому числі у сфері житла.
Для здійснення спеціальних контрольних функцій можуть створюватися місцеві постійні та тимчасові спеціальні контрольні комісії.
Якщо виходити із зв'язку контрольного та підконтрольного, можна виділити зовнішній і внутрішній (відомчий і міжвідомчий) контроль. Контроль може здійснюватися епізодично, а може бути основною діяльністю організацій та їх органів.
Міжвідомчий контроль здійснюють міністерства, державні комітети, органи місцевої адміністрації, інспекції та органи нагляду місцевого самоврядування — кожен у певній, чітко визначеній сфері. Сфера державного контролю розширюється.
Так, у ст. 136 проекту Житлового Кодексу для здійснення державного контролю пропонується створити спеціальний державний орган.
Контроль за використанням житла та його утриманням пропонується покласти на місцеві органи Державної інспекції України з нагляду і контролю за використанням та утриманням житлового фонду і об’єктів соціально-культурного призначення, що підпорядковуються Державній інспекції України та місцевим органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування.
Для організації діяльності органів контролю пропонується прийняти положення про Державну інспекцію України з нагляду та контролю за використанням та утриманням житлового фонду.
Профспілки та їх об’єднання
Профспілки та їх об’єднання також мають повноваження щодо забезпечення житлових прав громадян. Згідно зі ст. 32 Закону України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” від 15 вересня 1999 р. профспілки, їх об’єднання, відповідно до своїх статутів (положень), беруть участь у розробленні державної житлової політики, вживанні заходів, спрямованих на розвиток житлового будівництва, поліпшення використання та забезпечення збереження житлового фонду, у захисті економічних і соціальних прав громадян, пов’язаних з одержанням, утриманням і збереженням житла.
Разом з роботодавцем відповідно до колективного договору профспілки визначають розмір коштів, що будуть спрямовані на будівництво, реконструкцію та утримання житла, здійснюють облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і беруть участь у розподілі збудованого житла.
Контроль за станом квартирного обліку на підприємствах, в установах і організаціях здійснюється виконавчими органами місцевих рад і відповідними органами професійних спілок.
Виходячи з положень чинного законодавства можна констатувати, що відбувся перерозподіл контрольних функцій між органами державної влади з наданням більших повноважень органам місцевого самоврядування та профспілками. Але з метою подальшої децентралізації функцій управління його необхідно продовжувати шляхом чіткого визначення та перерозподілу функцій між всіма органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, профспілковими організаціями у сфері контролю за використанням та утриманням житла.
Об’єднання співвласників багатоквартирного жилого будинку
В Україні почали створюватися товариства власників квартир. Окремі об’єднання розпадаються, а деякі працюють успішно і навіть об’єднують кілька будинків. Велике значення має допомога міської влади у створенні об’єднань. Загалом в державі за цей час створено більше 1700 об’єднань. Найуспішніше програма створення об’єднань виконувалася в Луганській (185), Київській (145), Донецькій (103), Одеській (100), Львівській (87) областях.
Закон “Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” (від 29 листопада 2001 р. № 2866 — III) набрав чинності з дня опублікування (4 січня 2002 р. № 2). Цей закон визначає правові та організаційні засади створення, функціонування, реорганізації та ліквідації об’єднань власників жилих та нежилих приміщень багатоквартирного будинку.
Об’єднання співвласників багатоквартирного будинку є юридичною особою, створеною власниками для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання та використання неподільного та загального майна.
Після набуття статусу юридичної особи об’єднання може прийняти житловий комплекс на власний баланс для управління житловим комплексом, залишити весь комплекс чи його частину на балансі попереднього власника чи укласти договір з будь-якою юридичною особою, статут якої передбачає можливість здійснення відповідної діяльності, про передачу їй на баланс усього житлового комплексу або його частини.
Передача на баланс майна, в тому числі і земельної ділянки, яке входить до складу житлового комплексу, але не належить об’єднанню, не тягне за собою виникнення права власності на нього. Об’єднання має право створювати органи управління та визначати умови, порядок утримання, експлуатації та ремонту неподільного і загального майна.
Об’єднання є неприбутковою організацією і не має на меті одержання прибутку для його розподілу між членами об’єднання.
Управління об’єктами спільної власності та їх утримання відповідно до п. З ст. 10 Закону України “Про приватизацію державного житлового фонду” можуть здійснювати власники квартир, які створюють товариства або об’єднання індивідуальних власників квартир і будинків.
В законі “Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” введено нове поняття управителя, який є юридичною особою, що здійснює управління неподільним та загальним майном житлового комплексу за дорученням власників майна і забезпечує його належну експлуатацію тощо. Уповноваженою особою власника може бути юридична чи фізична особа, яка мешкає в цьому будинку, або запрошена зі сторони для роботи за трудовою угодою. Звичайно при цьому буде мати велике значення кваліфікація та професійні здібності фізичних осіб, які здійснюватимуть функції управителя чи представлятимуть інтереси мешканців жилого будинку в силу спеціальних повноважень.
Але носієм прав і обов’язків, як і раніше, залишається кожний власник квартири. Як спосіб самоорганізації об’єднання можуть створюватися тільки знизу, оскільки необхідність створення об’єднань, може позбавити мешканців можливості вибору найкращих рішень з приводу вирішення постійно виникаючих локальних побутових проблем.
Кабінету міністрів України та підпорядкованим йому органам на виконання закону необхідно привести свої нормативно-правові акти у відповідність з прийнятим законом, зокрема, внести зміни та розробити документи про порядок безоплатного оформлення і реєстрації документів про створення об’єднань; передачі майна з балансу на баланс; розрахунків за роботи, виконані членами об’єднань; списання боргів перед об’єднанням, створення спеціальних фондів і типовий статут об’єднань.
Органи самоорганізації населення
Становлення нових органів самоорганізації населення перебуває у початковій стадії. Законодавча база зумовлює тільки загальні принципи функціонування місцевих органів самоврядування. Потреби в житлі задовольнялися у вигляді можливості громадянина стати на чергу для поліпшення житлових умов в рамках трудових колективів з урахуванням трудового стажу та кількості членів сім’ї. І лише після цього такі родини мали право на отримання житла в будинках державного і громадського житлового фондів та житлово-будівельних кооперативів. А окремим особам за їх бажанням надавалися земельні ділянки під забудову житла. Все інше вважалося нераціональним.
Останнім часом за рахунок бюджетних асигнувань будується лише невеликий відсоток державного житлового фонду, недостатня кількість коштів виділяється і на фінансування утримання житла. З'явилися приватні будівельні організації, ремонтно-будівельні підприємства, які зводять житло, що відповідає міжнародним стандартам, має великий різноманітний набір варіантів квартир. Таке житло зручне, комфортне, але, на жаль, доступне лише незначним верствам населення.
Щоб створити умови для участі мешканців у вирішенні окремих питань місцевого значення, задоволення культурних, соціальних, побутових та інших потреб шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг та реалізації розвитку відповідної території, на якій вони проживають, 11 липня 2001 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон України “Про органи самоорганізації населення”. Цей закон визначає правовий статус, порядок організації та діяльність органів самоорганізації населення — представницьких органів, що створюються мешканцями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин. Органами самоорганізації є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські та селищні комітети, що співпрацюють з органами місцевого самоврядування.
Територія на якій діють органи самоорганізації населення визначається рішенням відповідної ради, що дала дозвіл на створення: сільського, селищного комітету — в межах території села, селища, якщо його межі не співпадають з межами діяльності сільської селищної ради; вуличного, квартального комітету — в межах території кварталу, кількох, однієї вулиці або її частини з прилеглими провулками в місцях індивідуальної забудови; комітету мікрорайону — в межах території окремого мікрорайону чи житлово-експлуатаційної організації в містах; будинкового комітету в місті — в межах будинку чи кількох будинків державного чи громадського житлового фонду, чи фонду житлово-будівельних кооперативів; комітету району в місті — в межах одного або кількох районів у місті, якщо його межі не співпадають з межами діяльності районної у місті ради.
З ініціативою про створення органу самоорганізації до ради можуть звернутися збори чи конференція жителів за місцем проживання за умови, якщо в них брало участь чи було представлено не менше половини мешканців відповідної території, які мають право голосу. На цих зборах обирається ініціативна група, яка представляє інтереси мешканців. Вона подає до ради заяву про створення органу самоорганізації, протокол зборів чи конференції про ініціювання створення органу із зазначенням основних напрямів діяльності та список учасників зборів за місцем проживання, де зазначено прізвище, ім’я, по батькові, рік народження, серія і номер паспорта та домашня адреса кожного учасника зборів.
Дозвіл на створення органу самоорганізації населення надається відповідною місцевою радою.

4.

Підприємство, установа, організація можуть виступати суб'єк­том житлового права як юридичні особи, але тільки у певних випад­ках, зокрема коли вони володіють і надають житловий фонд своїм працівникам, виступають замовниками житлового будівництва, при наданні, розподілі житла тощо. Окремо необхідно розглянути повно­важення колективних власників майна — підприємств, кооперативів, їхніх трудових колективів, які теж виступають суб'єктами житлово­го права і мають свої повноваження. Повноваження профспілок та їхніх об'єднань щодо забезпечення житлових прав громадян слід розглядати з урахуванням положень ст. 32 Закону України "Про професійні спілки, їхні права та гарантії діяльності" № 1045-ХІУ від 15 вересня 1999 р. Окремо визначити пов­новаження профспілок, їхніх об' єднань у житловій сфері при укла­денні колективного трудового договору, при здійсненні контролю за розподілом житла.

5.

Спочатку потрібно визначити, що центральним органом вико­навчої влади, покликаним реалізувати державну політику у сфері жит­ла, є Кабінет Міністрів України і виокремити його повноваження. Для визначення повноважень спеціального уповноваженого органу слід звернутися до ч.1 Указу Президента України від 16 березня 2001 р. "Про реорганізацію Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України", яким створено спеціалізований Держав­ний комітет України з питань житлово-комунального господарства і розглянути його основні завдання, оскільки саме на цей орган покла­дено повноваження з проведення державної житлової політики. Далі увага має бути приділена органам спеціальної компетенції, державним контрольним і наглядовим органам.