Общественность и ее права на благоприятную окружающую среду

при проектируемой и существующей хозяйственной деятельности:

Данное приложение содержит выдержки из «Пособия по правам граждан для влияния на принятие решений по экологическим и связанным с ними социально-экономическим проблемам добычи урана на Талаканском и Хиагдинском месторождениях», БЦОЭЭ при ОО «БРО по Байкалу», 2006г. (рукопись).

Общественное участие

Одним из важнейших элементов Экологической Оценки (термин ЭО включает в себя оценку экологических воздействий, или Оценку Воздействия на Окружающую Среду – ОВОС, конкретных объектов и стратегическую экологическую оценку планов, стратегий) является общественное участие. В России ЭО часто объединяет процесс ОВОС, материалы ОВОС и ГЭЭ).

Что представляет собой общественное участие, для каких целей оно используется, какое место занимает в общей системе ЭО? На эти вопросы мы постараемся дать ответ в настоящем разделе.

В процессе экологической оценки участ­вуют три больших группы интересов: инициатор деятельности-инвестор, государствен­ные органы и общественность (рис. 1). Каждая из этих групп интересов имеет сложную структуру и распадается на множество подгрупп, однако в целом по степени заинтересованности в тех или иных результатах проекта можно выде­лить именно эти три группы интересов. И если группа интересов инициатора дея­тельности и группа, представляющая ин­тересы государства идентифицируются достаточно легко по формальным при­знакам, и права и обязанности этих групп так или иначе регламентированы норма­тивными

Рис. 5 . Группы интересов, участвующие в процессе ЭО

документами, то группа интере­сов, названная термином "обществен­ность", представляется наиболее рас­плывчатой, труднее всего поддается идентификации.

Для того, чтобы эффек­тивно организовать участие этой группы в процессе экологической оценки, очень важны четкие определения понятий "общественность" и "общественное участие.

Итак, что такое общественность? Это понятие определяется разными способами. Некоторые источники опреде­ляют общественность как передовую часть общества, отражающую его интересы. Существуют и другие определения, вводящие категории "конструктивная общественность", "радикальная общественность". Все эти определения страдают одним существенным недостатком: они вводят оценочные категории, не имеющие четко­го формального определения и допускают произвольную трактовку.

В данном пособии мы будем придерживаться определения, данного в "Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ООН. Экономический и Социальный Совет. Европейская экономическая комиссия" Финляндия. 25.02-01.03 1991г. Подписана Правительством СССР 06.07.91г. Подтверждена Правительством РФ 13.01.92г. № H-N11, ГП МИД РФ.

"Общественность— одно или несколько физических или юридических лиц".

Важным достоинством этого определения является его полнота. Оно закрепляет одну весьма важную мысль: любой человек или группа лиц, любая организация или неформальное объединение представляют общественность. Выборка по любому иному признаку искусственно сужает это понятие. Попытки ограничить понятие "общественность" оправданы лишь в той мере, в какой это сужение прямо и четко оговорено и служит конструктивным целям.

В контексте процесса экологической оценки весьма важным является понятие "заинтересованная обществен­ность". Этому понятию дается определение в ЕЭК ООН "Сводный проект Конвенции по доступу к экологической инфор­мации и участию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды" – Женева, 1997 г.

Quot;Заинтересованная общественность" означает общественность, которая затрагивается или может затраги­ваться процессом принятия решений в области охраны окружающей среды или которая имеет заинтересован­ность в этом процессе". Другими словами, заинтересованная общественность — это не обязательно люди, непо­средственно затронутые процессом. Чтобы установить свою причастность к заинтересованной общественности, достаточно просто заявить о своей заинтересованности.В том же абзаце определения проект Конвенции указы­вает, например, что "организации, ставящие своей целью охрану окружающей среды автоматически подпадают под определение заинтересованной общественности.

И, наконец, понятие "общественное участие"* также требует определения. В книге Кантера "Environmental Im­pact Assessment" [27] это понятие определено следующим образом:

"Общественное участие может быть определено как непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждением (организацией), ответственным за принятие решения. При этом:

1. Создаются условия для формирования у общественности ясного и полного представления

о механизмах и процедурах выявления и решения экологических проблем и учета экологических потребностей соответст­вующими учреждениями и организациями.

2. Общественность имеет доступ к полной информации о ходе и текущем состоянии

процесса разработки и осуществления проекта, плана, программы, формирования политики или

проведения оценки.

3. Все заинтересованные граждане имеют возможность сообщить о своей точке зрения,

потребностях, пред­почтениях, связанных с использованием ресурсов, альтернативными вариантами решения, системой управ­ления проектом, а также другую информацию, имеющую отношение к принимаемому решению."

Это определение, тем не менее, также нельзя считать полным, поскольку в нем понятие

"участие " сводится в основном к двухстороннему информированию. В то же время понятие "участие общественности" предполагает еще целый ряд аспектов. Так, в "Сводном проекте Конвенции по доступу к экологической информации и уча­стию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды [см. выше] ясно выделяютсятри ос­новных аспекта общественного участия: право на доступ к информации, право участвовать в принятии решений и право доступа к правосудию (в том числе и через внесудебные механизмы).

Цели и задачи общественного участия.В системе экологической оценки общественное участие широко используется для достижения самых различных целей.

Во-первых, общественное участие может служить (и служит) инструментом согласования интересов различ­ных групп,вовлеченных в проект или выражающих свой интерес к нему. Мы выделили три группы интересов, сосредоточенных вокруг проекта и определяющих основное соотношение сил. Противоречия, возникающие между интересами этих групп, являются наиболее частым источником конфликтов вокруг проекта. И тем не менее, эти интересы отчасти перекрываются. Область перекрытия интересов этих трех больших групп важна для эффективной организации процесса экологической оценки, поскольку именно в ней следует искать почву для сотрудничества. Можно сказать, что одной из основных целей общественного участия является расширение зоны сотрудничества и, как следствие, уменьшение конфликтности проекта в целом.

Во-вторых общественное участие используется как инструмент для реше­ния различных задач экологической оценки,таких как выявление возможных последствий, изучение соци­альной значимости проекта, изучение альтернатив, планирование мер по смягчению воздействий. В целом об­щественное участие должно содействовать улучшению качества принимаемых решений.

И, наконец, общественное участие представляет ценность само по себе, поскольку привносит демократичность и справедливость в общество. Под демократичностью мы в данном случае понимаем наличие ясных процедур принятия решений, которым все участники в одинаковой мере следуют и которые сами могут быть изменены только в результате применения таких же ясных и четко оговоренных процедур. Альтернатива демократии — когда интересы отдельных личностей и групп становятся превыше законных процедур, когда решения прини­маются в процессе закрытых формальных переговоров и сами правила принятия решений становятся простой игрушкой в руках частных интересов. Демократия развивается в результате общественного участия, именно потому, что общественность участвует в принятии решений, а не просто наблюдает со стороны. При этом "правила игры" как раз и становятся « правилами для всех», путем того, что население их изучает, принимает и использует.

Под справедливостью мы понимаем такую организацию процесса принятия решений, когда интересы «более слабых'» сторон, будь то национальные или религиозные меньшинства, социально неблагополучные слои населения или иные группы, которые не могут достаточно представить свои интересы в существующих институтах власти и принятия решений, серьезно учитываются в процессе принятия решений.

Формы общественного участия

Существует множество форм общественного участия. В некоторых источниках их описано до пятидесяти. Они различаются и по широте охвата, и организационно, и, что весьма важно, по тем задачам, которые можно решать с их помощью. Эффективность общественного диалога, при прочих равных условиях, весьма сильно зависит от умелого планирования, сочетания этих форм.

Мы рассмотрим только некоторые часто используемые формы работы с общественностью, наиболее прибли­женные к российским реалиям.

Итак, одна из задач, которую нужно решить, — информирование общественности.Эту задачу решают обыч­но с помощью публикации информационных материалов в СМИ, распространения информационных листков, буклетов, аналитических брошюр. При подготовке публикаций следует учитывать местные особенности, уро­вень подготовленности населения к восприятию информации той или иной сложности, этническую специфику. И тем не менее, в важных случаях, когда речь идет о социально-значимых проектах, этого недостаточно даже для простого информирования. Важной формой информационной работы могут (и должны) стать информаци­онные семинары, посещения подобных объектов, обзорные экскурсии.

Различные формы консультаций (очные и телефонные, ответы на письменные запросы, "горячие линии" и т.п.) дополняют спектр форм работы с общественностью, ориентированных в первую очередь на информирование. Консультационные формы работы, однако, уже привносят определенный элемент активного восприятия, дают общественности некоторую возможность высказать свое мнение, а инициатору деятельности — его услышать.

И тем не менее, эти формы работы в значительной мере ориентированы на пассивное восприятие информации и могут обеспечить лишь низший уровень участия общественности, а именно — уровень информирования. Для более глубокого вовлечения общественности и перехода к уровню социального партнерства необходимы другие формы обсуждений.

Общественные слушания— наиболее формализованная и структурированная форма работы с общественно­стью. Общественные слушания имеют целью информирование широких общественных кругов, свободное об­суждение различных точек зрения на проблему и выработку компромиссных, взаимоприемлемых решений. Об­щественные слушания предполагают четкую фиксацию темы обсуждений, обязательное распространение пред­варительной информации, доступность документированной информации по обсуждаемой теме, составление итогового документа, отражающего как моменты согласия участвующих сторон, так и фиксирующего разногла­сия. Последнее — важно! Если моменты разногласий не нашли отражения в итоговых документах, ваша работа в глазах общественности скатывается на уровень манипуляций.

По результатам общественных слушаний обычно вырабатываются рекомендации для различных официальных структур.

Круглые столы— менее формализованная процедура, предназначенная в первую очередь для организации открытой дискуссии. Задачи общественных слушаний и встреч за круглым столом сходны; разница состоит в масштабах и в оформлении.

Важной формой работы с общественностью являются неформальные встречив малых группах. Эта форма работы отличается большей доверительностью. Неформальные контакты часто позволяют снизить общую конфликтность и при взаимном стремлении к поиску компромиссов существенно облегчают формирование поля для сотрудничества.

В ряде случаев весьма эффективными являются семинары-тренинги. Этот вид взаимодействия эффективен в тех случаях, когда предстоит новый сложный проект. В ходе таких семинаров есть возможность не только дать не­обходимую информацию о будущем проекте, но и отработать "правила игры". В качестве одной из модифика­ций представляет интерес прием деловой игры,участники которой смогут попробовать свои силы в ролях, для себя не свойственных. Технологии деловых игр отработаны сегодня неплохо. (см приложение № 12)

В ряде случаев значительного эффекта можно добиться через демонстрационные проекты.В принципе эта форма не является специфической формой работы с общественностью, однако ее образовательная роль может оказаться неоценимой.

И, наконец, обсудим формы общественного участия, предполагающие непосредственное влияние общественно­сти на принятие решений, то есть формы участия на уровне гражданского управления. Наиболее известной формой такого участия является референдум.Эта форма регламентируется законом "О референдуме". Ре­ферендум — мероприятие весьма дорогостоящее и достаточно жесткое. Он не предполагает сближения позиций сторон и возможности партнерства, а лишь прямое подчинение меньшинства большинству. Поэтому, прибегая к референдуму, следует отдавать себе отчет, что он менее других форм общественного участия избавляет в даль­нейшем от противостояния с оппонентами. Поэтому эту форму работы можно рекомендовать лишь в крайнем случае, только при наличии неразрешимых противоречий и особо острой необходимости реализации проекта (и невозможности простого отказа от его реализации).

Важной формой прямого участия в принятии решений является создание консультативных или координаци­онных советовпри органах власти. Такие советы уже получили достаточно широкое распространение, и в не­которых городах весьма успешно действуют специализированные советы по различным вопросам. Практика приглашения в совет представителей общественности стала доброй традицией, создающей реальные возможно­сти общественного участия и позволяющей избегать противостояния.

Общественные слушания регулируются на основании п.4.9 Положения об Оценке воздействия на окружающую среду. Нами разработан порядок проведения общественных слушаний и утвержден главой сельского поселения Сотниково Гармаевым Б.Ш. в июле 2008 г. при обсуждении проекта разработки Ошурковского месторождения апатитов (См приложение .

За последние десять лет мы приняли участие в обсуждении следующих проектов:

2000 г, 2005 г., 2012 г. – Заказчик ОАО «Хиагда», Баунтовский Эвенкийский район Республика Бурятия; Хиагдинское месторождение урана;

2008 г. – Заказчик ОАО «ДАКСИ ЛТД», Иволгинский район, Республика Бурятия; Ошурковское месторождение апатитов;

2009 г. – Заказчик ООО «Хужир Энтерпрайз», Окинский район, Республика Бурятия; Коневинское месторождение золота;

2010 г. - Заказчик «УДК Горное», Красночикойский район, Забайкальский край; Горное месторождение урана;

2013 г. – Заказчик ООО «Прибайкальский ГОК», Тарбагатайский район, Республика Бурятия; Жарчихинское месторождение молибдена;

2014 г. – Заказчик ЗАО «Свинокомплекс Восточно-Сибирский», Заиграевский район, Республика Бурятия. «Проект строительства свинокомплекса. Вторая очередь».

В случае возникновения разногласия между подавляющей частью участников общественных слушаний и заказчиком оформляется предмет разногласия в соответствии с пунктом 4.9. Положения об Оценке воздействия намечаемой и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приложение к Приказу Госкомэкологии России от 16.05.2000 г. № 372). В нашей практике был прецедент в 2010 г. при обсуждении проекта «Декларации о намерениях ОАО «Атомредметзолото» в освоении уранового месторождения Горное отказались подписать протокол главные лица общественных слушаний генеральный директор ЗАО «УДК Горный» Разумов В.И., секретарь, он же проектировщик Тоскаев Е.Ю. На сегодняшний день месторождение не разрабатывается.

Интерес представляет проект строительства свиноводческого комплекса. Мы об этом проекте узнали из средств массовой информации. В газете «Аргументы и факты» № 33 в августе 2014 г. было опубликовано объявление о проведении общественных слушаний 22 сентября 2014 г. Мы составили письмо – запрос о предоставлении проектных материалов для изучения и подготовки вопросов, замечаний и предложений на общественных слушаниях. Ответом послужила отсылка, что материалы находятся в администрации села. При содействии природоохранной прокуратуры нам в электронной версии за 2 дня до слушаний поступили материалы от инженера – эколога. Тем не менее, мы со студентами подготовили около 30 вопросов и получили ответы на общественных слушаниях. В этом процессе все складывается совершенно по новому сценарию, все никак у других… Например, мы никогда еще не участвовали в слушаниях, где не присутствовали большинство местных жителей, за исключением некоторых представителей из администрации поселения. Хотя порядок проведения общественных слушаний мы пересылали за 2 дня, как началось активное взаимодействие с заказчиком, главой села, прошли в форме обсуждения или сразу началось с ответов на поставленные вопросы. Необходимо отметить, что в один день обсуждались сразу 2 проекта строительства свиноводческого комплекса. Первое в 12 часов по выделению этапов, в 14 часов – вторая очередь. Этим заказчик окончательно всех ввел в заблуждение. Никогда еще обсуждения не проводились без генерального или исполнительного директора, призывались лица из министерства природных ресурсов и других ведомств. Эта демократия нам даже понравилась. Самое главное, по окончанию слушаний главным моментом является подписание протокола. На 7 ноября 2014 г. протокол так и не подписан, хотя по нашим замечаниям и предложениям проведено второе повторное обсуждение 24 октября 2014 г. Этим удивительные факты по слушаниям не заканчиваются… Мы на повторных слушаниях получили новый вариант, при сравнении увидели, что не только улучшился, а наоборот сократился в тексте…. Замечания фактически не учтены…. Когда мы получили проект протокола от первых слушаний проектировщик изменил самоназвание из ИП Бельский А.П. превратился в ООО «Ретрус»! При уточнении с какой целью, от ответа уклонился проектировщик… В нашей практике такого еще не было… Более того, на повторных слушаниях население с. Усть-Брянь нас восприняли как неких «карателей», которые не дают дорогу строительству свинокомплекса… Даже высказали мнение, что мы возможно действуем от конкурирующей компании свинокомплекса «Николаевский». То есть, мы в соответствии с пунктами закона об охране окружающей среды, об экологической экспертизы, положения об ОВОС собираемся защищать интересы, прежде всего, местных жителей, некоторые люди пока не понимают смысла участия общественности в обсуждении крупных инвестиционных проектов, которые могут нести потенциальную угрозу окружающей среде. Основные опасения наши связаны с хранением жидких отходов на полях фильтрации. Объемы производства достаточно большие, серьезных инженерно-геологических изысканий не проведено, кроме того как заказчику предоставлен технический отчет по результатам инженерно-геологическим изысканиям полей фильтрации. Эти поля фильтрации могут стать бомбой замедленного действия. У нас есть информация от специалистов Управления водными ресурсами по оз. Байкал, что навозные жижи по реке Уда, (в 70 м от уреза находятся поля фильтрации) могут достигнуть до черты г. Улан-Удэ в течение двух суток! В настоящее время мы направили письмо о регистрации общественной экологической экспертизы в адрес администрации Заиграевского района РБ.