Тема 12. Основы экологического и земельного права

Экологическое право — отрасль права, нормы которой ре­гулируют общественные отношения в области взаимодействия общества и природы, т.е. отношения, связанные с использова­нием и охраной природных ресурсов. Характеризуя экологи­ческое право как отрасль права, необходимо прежде всего под­черкнуть его единство со всеми другими отраслями права. Эко­логическое право обладает всеми теми признаками, которые присущи праву в целом. Эти признаки относятся к сущности права, свойствам позитивности и т.д.

Особенности экологического права вытекают из предмета его регулирования, иначе говоря, из регулируемых им общест­венных отношений.

Отношения в области взаимодействия общества и природы имеют своеобразный характер. Своеобразие этих отношений определяется тем, что природные ресурсы не созданы трудом человека, даются ему в готовом виде; при правильном и эффек­тивном их использовании они способны умножать богатства человеческого общества. Правовой режим природных ресур­сов всецело определяется их экономическим значением как ос­новных средств производства.

Экологические правоотношения возникают и развиваются по поводу владения, пользования, распоряжения и охраны природных ресурсов как основных средств производства во всех сферах хозяйственной жизни. В основе развития экологичес­ких отношений лежит требование эффективного использова­ния и охраны природных ресурсов. Все это не может не учиты­ваться при решении вопроса о правовом режиме природных ре­сурсов в условиях перехода к рыночным отношениям.

Экологическое право Республики Казахстан — сравнитель­но новое и молодое право. Оно быстро развивается, всесторон­не совершенствуется и углубляется. Появляются все новые и новые нормативно-правовые акты и документы, содержащие общие и конкретные, прямые и непосредственные нормы и тре­бования чисто экологического, природоохранного направления и характера. Созданы специально уполномоченные- органы, службы-механизмы обеспечения экологического оздоровления, рационального использования и надлежащей охраны природ­ных ресурсов.

Экологическое право Республики Казахстан, как и любое другое право в нашей Республике, имеет свои собственные ис­точники, благодаря которым обеспечивается правовое регули­рование общественных, экологических, природоохранных от­ношений.

Устанавливая правила должного поведения людей в окру­жающей природной среде, они призваны содействовать эколо­гическому оздоровлению и обеспечению экологического рав­новесия и гармонии в мире растений и животных. В них опре­деляются порядок и условия предоставления в пользование при­родных ресурсов и изъятия их в случае необходимости из ис­пользования с указанием оснований возникновения, измене­ния и прекращения права природопользования. Они содержат меры ограничений, запретов и поощрений при сочетании их с дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовно-правовой ответственностью.

Отсюда следует такой вывод — источниками экологическо­го права Республики Казахстан могут быть лишь такие норма­тивно-правовые акты, которые содержат эколого-правовые нормы и требования или имеют чисто экологическую, приро­доохранную направленность и характер. Но это не исключает, а напротив, предполагает возможность и даже целесообразность использования и международно-правовых средств-механизмов. К источникам экологического права Республики Казахстан относятся нормативно-правовые акты и документы и в первую очередь Конституция Республики Казахстан 1995 г. Эколого-правовой характер имеют ст.ст. 6, 31 и 38. В них впервые утверждена и введена в действие новая экологическая, приро­доохранная концепция, суть которой состоит в том, что "госу­дарство ставит целью охрану окружающей среды, благоприят­ной для жизни и здоровья человека", что "сокрытие должност­ными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здо­ровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом" (статья 31). В ней есть и такая основополагающая норма: "Граж­дане Республики Казахстан обязаны сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам" (статья 38).

В системе природоохранного законодательства, включающей Закон "Об охране окружающей природной среды" и отрасле­вые акты - Земельный, Водный, Лесной, Экологический кодексы, первенство принадлежит первому, ибо Закон "Об охране окружающей при­родной среды" есть комплексный нормативный акт, призван­ный широко охватить вопросы пользования и охраны всех ви­дов природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод и животного мира. Его основные положения должны найти отражение в за­конодательных актах по использованию и охране отдельных видов природных ресурсов.

В нем впервые в правотворческой практике в области охра­ны природы в качестве главной идеи закреплено положение о том, что он прежде всего призван обеспечить защиту прав че­ловека и благоприятную для его жизни и здоровья окружаю­щую природную среду. Это положение получило отражение в Конституции Республики Казахстан 1995 г.

В прежней системе природоохранного законодательства ха­рактерным являлся принцип подчинения интересов человека и гражданина интересам государства и его органов, ведающих вопросами освоения природных богатств. Соответственно в эколого-экономической системе пользования природа и ее ре­сурсы рассматриваются как главный, а их охрана — как второ­степенный элемент. В этих условиях проблема приоритета охраны жизни и здоровья человека над другими видами дея­тельности, обеспечения реальных гарантий прав граждан на бла­гоприятную для труда и отдыха окружающую природную сре­ду не могла не отойти на второй план. Трагедия живущих близ Аральского моря, в Семипалатинске и др. регионах Республи­ки Казахстан — результат такой политики.

Обеспечить своевременное и качественное развитие про­мышленности, сельского хозяйства, транспорта, капитального строительства на основе правильного, всестороннего решения задач по охране окружающей природной среды и рациональ­ному ее использованию — вот основные требования современ­ности. В соответствии с ними в Законе сформулирован прин­цип "научно обоснованного сочетания экономических и эко­логических интересов общества при приоритете последних". Такое решение является правильным, ибо здесь, во-первых, под­черкивается необходимость учета интересов как экологии, так и экономики; во-вторых, когда уже становится невозможным их сочетание, отдается приоритет экологии. Юридическим вы­ражением этого являются нормы об экологической эксперти­зе, экологических требованиях к хозяйственной и иной деятель­ности и т.д. Согласно закону государственная экологическая экспертиза носит обязательный характер и должна предшест­вовать принятию хозяйственных решений. При этом запреща­ется ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и объек­тов, не отвечающих экологическим требованиям, а также с не­завершенными природоохранными сооружениями.

Впервые в правотворческой практике в закон вводится тер­мин "экологическая безопасность" и раскрывается его содер­жание. Нарушение требований экологической безопасности влечет за собой приостановление, ограничение или прекраще­ние противоправной деятельности по решениям специально уполномоченных органов охраны окружающей среды.

Важнейшая составная часть природоохранного законода­тельства — земельное законодательство, которое состоит из множества нормативно-правовых актов, призванных регламен­тировать земельные отношения в Республике. К их числу преж­де всего относится Земельный Кодекс РК7 Соглас­но Кодексу задачами земельного законодательства Республики Казахстан являются регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны зе­мель, воспроизводства почв, сохранения и улучшения природ­ной среды, создания условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, охраны прав на землю граждан и юриди­ческих лиц, создания и развития рынка недвижимости, укреп­ления законности в области земельных отношений.

Земля — главное богатство страны. В развитии и совершен­ствовании общественных отношений она играет иную, чем ре­зультаты труда, роль. Земля изначально обеспечивает человека пищей и полезными ископаемыми. Поэтому в Кодексе подробно регулируются отношения по использованию и охране земель­ных ресурсов.

Впервые в земельном законодательстве предусматри­вается возможность передачи гражданам права частной собствен­ности на земельный участок. В частной собственности не могут находиться земель­ные участки обороны, осо­бо охраняемых природных территорий, лесного и водного фон­дов, земли общего пользования на территориях населенных пунктов.

Кодекс определяет компетенцию государственных органов в области регулирования земельных отношений, права и обязан­ности землепользователей, основные пути охраны земель и т.д. Между тем в условиях перехода к рынку все земельно-правовые акты и их нормы должны быть сформулированы таким образом, чтобы они как можно лучше обслуживали интересы и нужды дальнейшего социально-экономического развития и демократического ре­формирования общества. В них целесообразно соответствую­щим образом отразить конкретные механизмы введения инсти­тута ограниченной частной собственности на определенные зем­ли Казахстана.

Корректировки требуют не только и даже не столько меха­низмы реализации права собственности на землю, а сколько пути и средства обеспечения более рационального использова­ния и охраны земель сельскохозяйственного и иного назначе­ния. Нужны более действенные меры коренного реформирова­ния всей системы земельных отношений (особенно организа­ции и проведения земельной реформы), земельного налога, зем­леустроительного процесса, рассмотрения и разрешения земель­ных споров, возникающих как внутри самой Республики, так и с сопредельными странами и их землепользователями на тер­ритории Казахстана.

Совершенствование земельного законодательства и повыше­ние его эффективности во многом облегчаются тем, что в на­шем распоряжении имеется Концепция рационального исполь­зования и охраны земельных ресурсов Республики Казахстан на период до 2010 г. Эта концепция разработана Государствен­ным комитетом Республики Казахстан по земельным отноше­ниям и землеустройству с учетом предложений и замечаний за­интересованных министерств и ведомств Республики и одобре­на постановлением Правительства от 11 октября 1994 г.

Среди природных объектов важное место занимают недра, которые составляют материальную основу суверенитета Респуб­лики Казахстан. От правильного и эффективного их использо­вания во многом зависят развитие рыночных отношений, обес­печение благосостояния народа. (Недра — часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов, про­стирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического про­гресса).

Республика Казахстан занимает одно из первых мест в мире по запасам многих видов полезных ископаемых. По некоторым данным, общесуммарные запасы разведанных полезных ископаемых оцениваются приблизительно в 10 трлн. долл. США. Задача законодательства о недрах — обеспечение их эффектив­ного и комплексного использования.

Водный кодекс Республики Казахстан, принятый 31 марта 1993 г., регулирует общественные водные отношения для наи­более рационального использования и строжайшей охраны вод­ных ресурсов. Значение его велико для охраны не только этого природного компонента, а всей окружающей природной сре­ды. Он служит в качестве базового, заглавного акта всей систе­мы республиканского водного законодательства¹.

Но сегодня и этот нормативно-правовой акт, содержащий много эколого-правовых норм и требований, также нуждается в серьезной корректировке, особенно в плане полного отраже­ния в нем интересов развития рыночной экономики, социаль­ного развития и демократического реформирования общества, с учетом существенных особенностей тех общественных отно­шений, которые возникают в процессе водопользования и охраны водных ресурсов от всевозможных отрицательных, не­гативных факторов и явлений.

Новый Водный кодекс республики будет переработан с уче­том всех этих моментов, особенно касательно порядка реали­зации права совместного и комплексного водопользования, потому что совместное водопользование имеет довольно-таки широкое распространение в Республике. В связи с этим на прак­тике у нас между отдельными областями, районами и др. адми­нистративно-территориальными единицами часто возникают всевозможные споры. Поэтому при правовом регулировании всех этих и других моментов общего и совместного водополь­зования в новом водном законодательстве Республики вообще было бы целесообразно разработать проект специального нор­мативно-правового акта о порядке и условиях совместного во­допользования из рек и др. водоисточников межобластного, межрайонного значения. Это способствовало бы исключению из нашей практики всевозможных трений вокруг водопользо­вания между областями и районами. А самое главное - обеспе­чило бы наведение должного государственно-правового порядка в деле межобластного, межрайонного вододеления и водополь­зования. Закон "Об охране атмосферного воздуха" был принят 12 июня 1981 г. Это также жизненно важный, весьма нужный государственно-правовой документ. Есть отдельные норматив­но-правовые акты по вопросам организации и обеспечения охраны атмосферного воздуха. Имеются специально уполно­моченные на то органы, службы с соответствующим правовым статусом. Недавно создана специальная рабочая группа из чис­ла ученых-специалистов и практических работников по подго­товке новой его редакции.

Нормы и требования эколого-правового направления и ха­рактера содержатся также в законах "О земельной реформе" от 23 июня 1991 г.; "О земельном налоге" от 17 декабря 1991 г.; "О приоритетности развития аула, села и агропромышленного комплекса"; "О государственной границе" и "О пограничных войсках" от 13 января 1993 г.; "Об архитектуре и градострои­тельстве" от 22 октября 1993 г.; "О санитарно-эпидемиологи­ческом благополучии населения" от 8 июля 1994 г., "Об инди­видуальном жилищном строительстве" от 3 ноября 1994 г.

Своеобразные источники экологического права Республи­ки Казахстан — это Законы "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" от 30 июня 1992 г. и "О социальной защите граждан, по­страдавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатин­ском испытательном ядерном полигоне" от 18 декабря 1992 г. В них есть специальные нормы и требования, касающиеся во­просов экологического оздоровления, улучшения использова­ния и охраны природных комплексов, о правовом режиме зон экологического бедствия в названных регионах².

В результате ядерных испытаний, произведенных в разное время (1949—1990 гг.) в Уральской области (Нарынская степь, Азгырский полигон), огромный вред причинен природе, ее важ­нейшим объектам, местному населению¹. Чтобы в какой-то сте­пени восполнить этот ущерб, следует разработать специальный законопроект "О социальной защите населения, пострадавше­го вследствие ядерных испытаний на Азгырском полигоне". Это явилось бы более чем своевременным и конкретным ответом на новую экологическую концепцию-политику, провозглашен­ную нашим новым главным законом. Благодаря ему мы полу­чим еще один государственно-правовой механизм — источник экологического права.

Особые эколого-правовые нормы и требования предусмот­рены в Законах "О туризме" от 3 июля 1992 г.; "О стандартиза­ции и сертификации" от 18 января 1993 г., "О транспорте в Рес­публике Казахстан" от 21 сентября 1994 г. Так, например, Закон "О транспорте" содержит конкретные нормы-предписа­ния о землях транспорта и их правовом положении (статья 41), об экологических принципах-правилах (статья 23).

Весьма разнообразны акты-постановления Верховного Со­вета Республики Казахстан по вопросам экологии, природо­пользования и охраны окружающей природной среды. Это, в частности, постановление "О перечне особо ценных земель, а также земель, занятых особо охраняемыми природными и ис­торико-культурными объектами, не подлежащих изъятию для государственных или общественных нужд" от 3 июля 1992 г.; Положение "О порядке предоставления земель в пользование совместным предприятиям, международным объединениям и организациям, иностранным юридическим лицам и гражданам для осуществления деятельности на территории Республики Казахстан", утвержденное постановлением Парламента от 3 июля 1992 г.; Постановление "Об организации Западно-Ал­тайского государственного заповедника" от 3 июля 1992 г.

Важнейший источник экологического права Республики Казахстан — Гражданский кодекс Республики Казахстан. Его Общая часть принята 27 декабря 1994 г. Указом Президента Рес­публики Казахстан, имеющим силу закона, от 23 марта 1995 г. Он обеспечивает регулирование общественных экологических отношений, особенно по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды с учетом их своеобразия и осо­бенностей в части права собственности на природные ресурсы и защиты прав и законных интересов субъектов — участников экологических, природоохранных отношений. Это вытекает из смысла части 3 статьи 1 Кодекса: "К отношениям по использо­ванию природных ресурсов и охране окружающей среды, отве­чающим признакам, указанным в пункте 1 настоящей (т.е. пер­вой) статьи, гражданское законодательство применяется в слу­чаях, когда эти отношения не регулируются... законодательст­вом об использовании и охране окружающей среды". А там указано: "Гражданским законодательством регулируются товар­но-денежные и иные основанные на равенстве участников иму­щественные отношения, а также связанные с имущественными личные неимущественные отношения".

Используя и применяя правила Гражданского кодекса к эко­логическим, природоохранным отношениям, следует иметь в виду, что большая часть земельных ресурсов, недра, воды, рас­тительный и животный мир, другие ресурсы находятся в госу­дарственной собственности. Это, во-первых. Далее, указанные объекты — не имущество, не товар, а дары природы, сама при­рода имеют естественно-природное начало. И не случайно по­этому они исключены из гражданского, имущественного, то­варно-денежного оборота. В силу этого к ним и к тем отноше­ниям, которые возникают по поводу и в связи с ними, нельзя подходить с позиции сугубо гражданского права, гражданско-правовых, имущественных, товарно-денежных отношений.

Как видно из названий приведенных выше кодексов и зако­нов, экологические законы, законы в области экологии, при­родопользования и охраны окружающей природной среды раз­ные: одни общие, универсальные, глобальные (о всех объектах природы, с охватом сферой своего регулирования всей эколо­гии, экологической среды, окружающей природной среды), другие — по отдельным объектам природы, об отдельных ас­пектах, формах природопользования и охраны окружающей природной среды.

В состав экологического законодательства Республики вхо­дят также подзаконные акты и документы в качестве источников правового регулирования общественных экологических от­ношений. Это указы Президента Республики Казахстан, поста­новления и распоряжения Правительства Республики, прика­зы министерств, государственных комитетов, ведомств и др. центральных органов государственного управления Республи­ки, акты и документы местных представительных органов — маслихатов и акимов. Все эти нормативно-правовые акты и до­кументы, содержащие эколого-правовые нормы, правила и тре­бования, принимаются указанными органами в пределах их ком­петенции, определенных в законах и положениях о них.

Но в основном источниками экологического права Респуб­лики Казахстан являются правительственные акты и указы Президента. Они принимаются по всем вопросам экологии, природопользования и охраны окружающей природной среды, а иногда — об отдельных сферах экологической, природоохран­ной деятельности больше в порядке обеспечения реализации законов об охране и использования природных ресурсов, для более конкретного определения правового статуса специально уполномоченных органов, служб в области экологии, приро­допользования и охраны окружающей природной среды, напри­мер, об утверждении положений о Министерстве экологии и биоресурсов, о Министерстве геологии и охраны недр, о Госу­дарственном комитете по земельным отношениям и земле­устройству, о Комитете по водным ресурсам, о государствен­ной экологической экспертизе, о государственном контроле за использованием и охраной земель, недр, вод, лесов, рыбных за­пасов и других объектов природы. Есть специальные правитель­ственные акты и документы о материальной ответственности за ущерб природе и отдельным ее ресурсам, о формах государ­ственных актов на право владения и пользования землей и по­рядке их выдачи, регистрации и хранения, о формах договоров на право временного пользования и аренду земли и порядке их заключения, выдачи, регистрации и хранения, о порядке воз­мещения убытков, потерь в области экологии, природопользо­вания и охраны окружающей природной среды.

Подзаконные акты как источники экологического права регулируют общие вопросы экологии, природопользования и охраны окружающей природной среды, а иногда отдельные формы их проявления, части и категории, виды и подвиды, по отдельным регионам, областям, районам, городам. Но в отли­чие от законов они подразделяются на республиканские и местные.

Обеспечение правового регулирования экологических отно­шений немыслимо без участия правоохранительных, в т.ч. су­дебных органов. Есть постановления Пленума Верховного Суда Республики Казахстан по вопросам экологии, природопользо­вания и охраны природы. Но они не содержат каких-либо но­вых эколого-правовых норм и требований. А поэтому их нель­зя считать источниками экологического права. Они принима­ются по результатам изучения и обобщения судебной практики применения экологического законодательства общего направ­ления или по отдельным объектам природы. Отсюда их смысл главным образом в том и состоит, что они облегчают правопри­менительную деятельность правоохранительных органов, улуч­шая защиту, права и охрану законных интересов собственника природных богатств, а также юридических и физических лиц — природопользователей.