Демократизация, правопорядок и экономический рост: каналы влияния

Как уже отмечалось, мы используем узкое определение демократии, в соответствии с которым ее основные черты - выборность главных должностных лиц и возможность политической конкуренции. Другие права, обычно связываемые с понятием "демократия", такие как свобода слова и печати, защита от дискриминации по этническому, расовому, религиозному признакам, защита собственности и обеспечение контрактов могут быть, в принципе, обеспечены и при существенном ограничении демократических свобод.

Демократия обычно противопоставляется авторитарным режимам, где важнейшие решения принимаются автократом или узкой группой высших должностных лиц. Во многих случаях автократия использует ресурсы хищнически ("grabbing hand") [Frye, Shleifer, 1997], коррумпирована и раздает должности максимально лояльным, а не наиболее способным чиновникам, так что стимулировать экономический рост трудно даже при желании автократа. В то же время все страны, сумевшие из развивающихся стать развитыми за последние 50 лет (Гонконг, Тайвань, Сингапур, Южная Корея, Япония), в периоды решающего экономического рывка имели весьма жесткие политические режимы.

Считается, что демократия облегчает процесс выработки и проведения рациональной экономической политики благодаря лучшему отбору профессиональных чиновников, контролю над бюрократией и своевременной смене должностных лиц. Утверждается также, что демократия способствует укреплению правопорядка, искоренению коррупции и улучшению качества институтов. Однако это распространенное мнение основано на поверхностном наблюдении за наиболее развитыми общественными системами: из того факта, что страны с наивысшим уровнем правопорядка являются демократиями, не следует, что расширение демократии непременно влечет за собой укрепление правопорядка.

Общепризнано, что определенный уровень богатства, образования и развития гражданского общества - необходимые предпосылки эффективной демократии. Фактически это означает, что демократия может рассматриваться как "предмет роскоши", спрос на который возникает только тогда, когда удовлетворены первоочередные потребности4. Другое непременное условие - сильный правопорядок. Быстрая демократизация, как и всякая фундаментальная реформа, создает массу возможностей для злоупотреблений и извлечения ренты. И эта перераспределительная активность может "испортить" институты и ввергнуть общество в состояние хаоса, если оно не способно обеспечить исполнение законов.

Один из механизмов подрыва институтов при быстрой демократизации, низкой политической культуре и слабой судебной системе может быть вкратце описан следующим образом. В результате демократизации граждане, подавляющее большинство которых не интересуется политикой и не разбирается в политических программах, получают право голоса - ресурс, им совершенно не нужный, но обладающий потенциальной ценностью для организованных политических группировок. При слабом правопорядке это создает почву для торговли голосами и расцвета политической коррупции, причем субъектами коррупционных сделок становятся не только чиновники, а и значительная часть населения. В таких условиях демократия превращается в рынок голосов, парламентарии отражают интересы лоббистов, должности и решения покупаются и продаются. Расцветает коррупция, снижение качества институтов подавляет экономический рост.

В слабых (нелиберальных) демократиях возникают и слабые правительства, подверженные давлению лоббистских организаций и популистских групп; чиновники и законодатели становятся продажными и легкоуправляемыми. Вдобавок, слабые правитель-

4Однако в [Acemoglu.., 2005] утверждается, что причинная связь между уровнем дохода и демократии отсутствует.

стр. 17

ства не могут проводить в жизнь законы и предписания, в частности ограничить рост теневой экономики и собрать достаточное количество налогов для финансирования общественных благ. В результате им приходится чаще прибегать к инфляционному финансированию и займам. Все это отрицательно сказывается на темпах роста, продолжительности жизни, социальном равенстве, преступности [Przeworski.., 2000].

Это цена, которую приходится платить за преждевременную демократизацию, - за введение политической конкуренции и всеобщих выборов до того, как в обществе достаточно развилась политическая культура и утвердились основные либеральные права. Более того, описанные процессы нередко ведут к массовому недовольству, разочарованию в демократических ценностях и восстановлению автократических режимов в той или иной форме5. Возврат к авторитаризму - ясное свидетельство того, что ресурсы, "вложенные в демократизацию", были потрачены неэффективно. В дальнейшем этот вывод будет подтвержден экономическими расчетами.

Опыт развитых стран

В странах, которые сегодня называются развитыми, процесс демократизации, как правило, шел постепенно. Избирательные права вначале ограничивались многочисленными цензами в зависимости от благосостояния, образования, оседлости, расы, возраста и пола, так что очень небольшая часть населения (в основном, достаточно обеспеченные мужчины) допускалась к избирательным урнам. Например, во Франции в 1815- 1830 гг. только 0,25 - 0,3% населения участвовали в голосовании. Всеобщее избирательное право для мужчин было введено лишь в 1848 г., а для женщин - лишь в 1946 г. В Англии по закону 1832 г., расширившему избирательные права, их получили 14 - 18% мужчин; всеобщее избирательное право было введено только в 1928 г. Первой европейской страной, где женщин допустили к избирательным урнам, стала Финляндия - в начале XX в. В Германии, Италии, Бельгии женщины получили избирательные права только после Второй мировой войны. Всеобщее избирательное право было введено в США в 1965 г., в Канаде - в 1970 г., в Швейцарии - в 1971 г. [Chang, 2002, р. 71 - 76].

Медленная демократизация в развитых странах обычно объясняется нежеланием правящей элиты делить власть с народом. Расширение избирательных прав шло в ходе социальных конфликтов под давлением широких масс. Однако есть, видимо, и другая причина: быстрая демократизация чревата ослаблением государственных институтов вследствие их захвата крупным капиталом либо популистскими группами. Главную опасность представлял возможный всплеск политической коррупции. В этой связи весьма характерен пример США, где в 1815 - 1840 гг. в результате довольно быстрой демократизации возникли массовые политические партии. Они создали мощные избирательные машины для масштабной покупки голосов и запугивания оппонентов. Итоги выборов повсеместно фальсифицировались, создавались специальные банды ("repeater gangs"), члены которых голосовали многократно от имени других зарегистрированных избирателей и путем угроз и шантажа не допускали к голосованию сторонников других партий.

"Поскольку полиция была скорее политическим инструментом, чем профессиональным органом обеспечения правопорядка... политическая лояльность была главным критерием при назначениях на ответственные должности" (цит. по [Knott, Miller, 1987, p. 27]). Во многих городах для получения назначения даже на рядовые полицейские должности требовалась плата партаппаратчикам, контролировавшим данный избира-

5Согласно Бэрроу, вероятность укрепления демократии возрастает по мере роста душевого ВВП, уровня образования и доли среднего класса в совокупном доходе [Вагго, 1999]. В [Przeworski.., 2000] отмечается, что любая страна, даже очень бедная, может стать демократической на короткое время, но для устойчивости демократии необходимы определенные условия, в частности, достаточно высокий уровень благосостояния.

стр. 18

тельный округ. В 1890-е гг. за должность рядового полицейского в Нью-Йорке надо было выложить 300 долларов, за сержантскую должность - 1600 долларов, за капитанскую - 12 000 долларов (чтобы перевести эти суммы в сегодняшние цены, надо их умножить примерно на 10). Сифилитики, преступники и безграмотные могли легко стать полицейскими, симбиоз полицейских органов с преступными сообществами был в то время обычным. В федеральном правительстве одной из самых доходных должностей был пост сборщика таможенных пошлин в Нью-Йорке [Knott, Miller, 1987, pp. 27 - 28, 30]. США понадобилось порядка 70 лет, чтобы выбраться из "коррупционной ловушки" [Полтерович, 2004] и существенно снизить уровень коррупции, ставший результатом быстрой демократизации.

Опыт развивающихся стран

Вряд ли можно считать простым совпадением тот факт, что практически все страны успешного догоняющего развития либо откладывали демократизацию до достижения достаточно высокого уровня благосостояния, либо практиковали "полуторапартийную систему" (большая правящая партия и несколько мелких оппозиционных, не имеющих реальных шансов прийти к власти). Тайвань, Южная Корея, Сингапур и Чили до конца 1980-х гг. и Китай до сегодняшнего дня - примеры "отложенной демократизации", а Япония, Германия, Италия после Второй мировой войны - примеры "полуторапартийной системы".

Может быть, наиболее убедительный и красноречивый в данном контексте пример - Гонконг, где британские колониальные власти стали вводить зачатки демократии только накануне передачи территории Китаю (но так и не успели завершить дело), что, однако, не помешало Гонконгу превзойти свою метрополию - родину демократии - по уровню экономического развития. И при англичанах, и при коммунистическом китайском правительстве закон и порядок в Гонконге остаются на высоте, недосягаемой для большинства стран мира, хотя демократии там как не было, так и нет. Другой, противоположный пример - Гаити, одна из старейших демократий Латинской Америки, практикующая общенациональные выборы с начала XIX в. С тех пор там мало правопорядка и непрерывная смена политических режимов, а в итоге - 30 переворотов за 200 лет, причем последний - в марте 2004 г. с вводом иностранных войск, призванных остановить волну бандитизма.

Сен полагает, что нельзя считать быстрый экономический рост Китая и Южной Кореи доказательством благоприятного влияния авторитаризма на рост, также как нельзя делать противоположный вывод на основании того факта, что Ботсвана - самая быстрорастущая экономика Африки (и одна из самых быстрорастущих экономик мира) - является оазисом демократии на этом несчастном континенте [Sen, 1997]. Несмотря на то, что Freedom House дает очень высокие оценки уровню демократии в Ботсване, исследователи сомневаются, может ли она быть признана полностью демократической [Przeworsky.., 2000]. Скорее, она принадлежит к группе стран с "полуторапартийной системой": у власти с момента получения этой страной независимости в 1966 г. находится одна и та же партия.

В таблице 1 приведена классификация посткоммунистических стран по среднему индексу политических прав в 1998 - 2000 гг., рассчитываемому Freedom House; расчет не включал Китай, Вьетнам, Монголию и страны, серьезно пострадавшие (согласно [World... 2002]) от военных конфликтов в 1990-е гг. (Албанию, Армению, Азербайджан, Грузию, Македонию, Таджикистан). В соответствии с этой классификацией 10 стран были "свободными" (Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения), пять стран - "частично свободными" (Хорватия, Киргизия, Молдавия, Россия, Украина) и четыре - "несвободными" (Белоруссия, Казахстан, Туркменистан, Узбекистан). Как видно, "частично свободные" страны испытали более глубокое сокращение производства и более сильный рост социального неравенства, чем "несвободные" страны. Последняя группа стран по этим показателям оказалась ближе к первой - к полностью свободным странам.

стр. 19

Таблица 1