Основные проблемы в области таможенного контроля

В настоящее время вопросам таможенного контроля уделяется большое внимание, как со стороны Федеральной таможенной службы РФ (в основном проблеме повышения эффективности таможенного контроля, изменения его качества и приведение норм таможенного законодательства в соответствие с международными стандартами), так и со стороны участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Причем последние находятся зачастую в «пространстве неопределенности» по отношению к действиям сотрудников таможенной службы и вынуждены приспосабливаться к изменениям самой системы контрольных действий ФТС РФ.

В России таможенный контроль (применение форм, методов и средств таможенного контроля) является исключительной прерогативой таможенных органов - ФТС РФ. При этом не исключается возникновение различного рода «рисков» и проблемных ситуаций во взаимоотношениях между участниками ВЭД и государством в лице таможенной службы.

Для того чтобы понять философию, логику, методологию и механизм современного таможенного контроля (эволюцию его форм) необходимо ответить на ряд ключевых вопросов. Каким образом должна быть устроена система эффективного таможенного контроля? Существует ли в этой области какие-либо стандарты, к которым следует стремиться?

Общепризнанным международным стандартом в области таможенного контроля является Международная Конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотская Конвенция, ред. 1999 г.), которая содержит Генеральное приложение № 6 «Таможенный контроль». Именно это международное соглашение определяет философию и методологию проведения таможенного контроля в странах, подписавших Конвенцию. Документ предлагает базовые принципы проведения контроля.

Согласно Киотской конвенции таможенный контроль должен поддерживаться на минимальном уровне, необходимом для того, чтобы отвечать основным целям, и должен осуществляться на основе выборочности с максимально возможным использованием методов управления рисками. Осуществление таможенного контроля на основе таких принципов позволит сотрудникам таможенных органов:

1. сосредоточить внимание на сферах повышенного риска и, следовательно, обеспечить более эффективное использование имеющихся в распоряжении ресурсов;

2. увеличить возможности выявления нарушений таможенного законодательства, а также недобросовестных участников ВЭД и физических лиц;

3. оказывать содействие добросовестным участникам ВЭД и физическим лицам, способствовать ускорению международных товарных потоков.

Следует отметить, что положения и рекомендации Киотской конвенции в РФ фактически применяются с 2003 г. (ратифицирована в 2010 г.). Положения Киотской конвенции использовались при разработке ТК ТС и ФЗ от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ – «О таможенном регулировании в РФ». Так, например, ст. 94 ТКТС устанавливает принципы выборочности и достаточности при проведении таможенного контроля. Глава 18 Кодекса детализирует вопросы применения системы управления рисками (СУР). Сегодня СУР должна стать философией проведения таможенного контроля, его неотъемлемой частью. На практике это выражается в разработке специальных документов для служебного пользования, которые носят название «профили рисков». В них содержится описание риска (вероятности нарушения таможенного законодательства), область риска: категории перемещения, товары и транспортные средства, отнесенные к элементам «повышенного» риска на основе заранее разработанных индикаторов – критериев (т.е. показателей, которые позволяют отнести эти товары и транспортные средства к категориям риска). Категории перемещения, представляющие риск с точки зрения безопасности государства - это такие предметы, как наркотики, оружие, психотропные, ядерные вещества, а также обычные товары, в отношении которых есть вероятность занижения таможенной стоимости. Профили также содержат указания на применение прямых мер минимизации рисков – конкретных действий или мероприятий должностных лиц таможенного органа по предотвращению рисков. К примеру, для целей предотвращения возможного перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу ТС с нарушением таможенного законодательства ТС и (или) законодательства РФ в 2013 г. утверждено 9379 профилей рисков, из них 202 – общероссийских, 707 – региональных и зональных, 8 470 – срочных (в 2012 г. утверждено 8588 профилей рисков, из них – 49 общероссийских, 338 – региональных и зональных, 8201 – срочных)[40].

В задачи таможенной службы входят: оказание широкого содействия развитию торговли путем упрощения таможенных процедур, обеспечения выборочности контроля и повышение его эффективности, а также осуществление жесткого таможенного контроля над международными перемещениями товаров, транспортных средств и физических лиц с которыми связан наибольший риск. Для этого предполагается использовать предварительное информирование и подачу декларации до ввоза товаров на территорию ТС и России, широкое применение системы электронного декларирования, которое с 2014 г. является обязательным.

Ежедневная аналитическая деятельность отделов применения системы управления рисками (ОПСУР) таможен на местах направлена на достижение главной цели контроля – его выборочности. Методы таможенного контроля могут быть применены в отношении участника ВЭД любой значимости от мелкого импортера с нерегулярными сделками до экспортера международного масштаба. Контроль может быть также осуществлен независимо от размеров таможенных пошлин и налогов, которые вызывают сомнения. Применение СУР позволит таможенным органам перейти от мер контроля за перемещением к мерам, основанным на аудите.

Целевым ориентиром выборочности контроля может выступать объем, степень и глубина отдельных форм контрольных мероприятий (например, досмотра). По данным таможенной статистики досмотру в России сегодня подлежат 60-65% объема всех товарных партий, ввозимых в страну (динамика положительна с учетом того, что совсем недавно эта цифра составляла 90-95%).

Целевые показатели работы зарубежных таможенных служб Западной Европы или США совсем другие.

В США фактическому досмотру подлежит 6-8% товарных партий, ввозимых на территорию страны. Это объясняется более эффективным применением систем предварительного информирования и СУР. Таможенный контроль осуществляется либо до прибытия товаров, либо после их выпуска, 72% внешнеторговых сделок обслуживается по «зеленому» коридору, 26% – по «желтому» коридору и только 2% – по «красному», т.е. только 2% перемещаемых товаров подпадают под достаточно детальный таможенный контроль. По мнению специалистов, это с учетом СУР обеспечивает 95%-ый уровень надежности таможенного контроля. В странах ЕС уровень надежности таможенного контроля составляет 97%[41].

Анализ работы Федеральной таможенной службы России показывает, что официальные данные об уровне надежности таможенного контроля и методика их оценки в России в настоящее время практически отсутствуют.

Важно отметить, что в западных странах ученые активно занимаются разработкой теории управления рисками при перемещении товаров через таможенную границу, однако сами методики являются государственной тайной[42].

В России отмечается ряд основных проблем в области таможенного контроля. В настоящее время, более 50% импорта попадает под действие профилей рисков или охвачено ими. Однако, несмотря на «срабатывание» профилей - самих рисков меньше не стало. Проблема «серого» импорта не устранена. В страну завозится поддельная одежда и обувь, косметика и медикаменты, парфюмерия, алкоголь и табак и многое другое, что представляет повышенный риск. Таким образом, об эффективности таможенного контроля говорить сложно. Таможенный контроль фактически превратился в коррупционную ловушку, которую породила неэффективная система таможенного администрирования. Говорить о выборочности таможенного контроля, к сожалению, также не приходится. Это во многом объясняется сложившейся практикой действий таможенной службы и ее отношением к участникам ВЭД.

Логика положений внутренних должностных приказов, инструкций, писем и других документов таможенной службы противоречит нормам, как ТК ТС, так и ФЗ «О таможенном регулировании в РФ», не говоря уже о международных стандартах Киотской Конвенции. Анализ подобного рода документов и реакций таможенной системы позволяет сделать вывод о том, что главное, на что направлен таможенный контроль сегодня - это максимальное сдерживание импортных потоков на границе путем всеобъемлющих контрольных действий. Речь идет даже не о фактическом контроле, например в форме досмотра, сколько о документальной проверке предоставленных в таможенный орган сведений о товарах или транспортных средствах. Проверка, подтверждение или не подтверждение сведений указанных в таможенной декларации и сопроводительной документации, запрос дополнительных документов и сведений, «прохождение» этих документов по технологической схеме таможенного органа занимает время, а значит - приводит к потерям участников ВЭД.

Другая причина неэффективности таможенного контроля – механизм формирования профилей рисков, его влияние на внешнеторговые процессы и ценовые факторы. Большинство профилей рисков затрагивают контроль таможенной стоимости ввозимых товаров, а значит, таможенная служба помимо выполнения фискальных функций приобретает еще и функции ценового регулятора, прямо или косвенно воздействуя на цену импортных товаров (в процессе корректировки таможенной стоимости). В процессе корректировки таможенной стоимости, воздействуя и оказывая влияние на цены импортируемых товаров, таможенная служба выполняет не свойственные функции ценового регулятора. Поэтому от качества профилей рисков по корректировке таможенной стоимости зависит очень многое. И здесь возникают проблемы. Например, для того чтобы провести анализ цен на одну товарную позицию необходимо организовать целые экспертные группы (поскольку источников ценовой информации очень много), которые должны включать представителей деловых кругов, профессиональных оценщиков и сотрудников таможенных органов. Понятно, что в современных условиях, особенно учитывая закрытость СУР, сделать это невозможно. Поэтому разрабатываемые сегодня профили рисков далеки от совершенства, а зачастую даже не отражают рыночные цены на реальные товары.

В этих условиях некоторые участники ВЭД (располагая информацией таможенных органов) имеют широкий арсенал методов занижения таможенной стоимости, а добросовестные участники ВЭД в свою очередь, заявляя таможенную стоимость ниже контрольного индикатора профиля риска, сталкиваются с серьезными проблемами. Цифры таможенной статистики свидетельствуют о том, что «серые» схемы занижения таможенной стоимости охватывают 70% товарных поставок в Россию. Располагая информацией об индикаторах профилей рисков, недобросовестные участники ВЭД заявляют таможенную стоимость чуть выше порогового значения, установленного профилем риска. Ситуация усугубляется тем, что решения судов по корректировке таможенной стоимости в 98% случаев принимаются не в пользу таможенных органов. Основной аргумент – заявления таможенного органа о корректировке таможенной стоимости носят вероятностный или субъективный характер. В результате таможенный контроль превратился в выборочный инструмент давления.

Один из способов решения проблем подобного рода – эффективное создание новых и совершенствование действующих профилей рисков. Все это невозможно осуществить без научной проработки вопроса, без участия делового сообщества и экспертов в широком обсуждении конкретного наполнения профилей рисков (в том числе в рамках анализа ценовой информации).

Второй способ повышения эффективности таможенного контроля – полномасштабное развитие института предварительного информирования и совершенствование процедур таможенного оформления на основе практики электронного декларирования.

В условиях унификации информационных баз данных по линии СУР в рамках ТС как никогда остро стоит вопрос о повышении эффективности взаимного информационного обмена таможенных служб стран-участниц. От того насколько быстро удаться подготовить качественную базу общесоюзных профилей рисков и обеспечить их внедрение в жизнь зависит эффективность проводимого таможенного контроля[43].