Развитие нормативного подхода к принятия государственных решений

Преимуществом нормативного подхода является то, что он позволяет рационализировать и оптимизировать процесс принятия решений, четко обозначить оценочные критерии и управленческие правила, произвести математически точные расчеты выгод и издержек альтернативных вариантов решения Классическая рационалистическая теория принятия решений, лежащая в основе нормативного подхода, развивается применительно к задаче принятия государственных решений в разных науках.

Политико-административные теории

Экономико-математическое направление нормативного подхода получило свое развитие в политико-административных теориях: в работах М. Вебера, В.Вильсона и др.

Понимание разработки решений как следование строгой последовательности шагов вытекает из разработанной М.Вебером идеально-типической модели рациональной бюрократии. Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой данного типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Причем эти правила могут быть изменены в соответствие с рациональными соображениями.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США В.Вильсон. Его главный труд по этой проблеме – «Изучение администрации» («Study of Administration») ‑ был опубликован в 1887г. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия. Обе эти модели объединяет вера в возможность достижения цели (т.е. реализации решения) благодаря использованию неких рациональных правил и процедур, что позволяет идентифицировать их как развитие нормативного подхода.

Менеджмент

Также прескриптивный подход к принятию как управленческих решений вообще, так и государственных решений в частности получил развитие в менеджменте, в работах Ч.Барнарда, Г. Саймона, Р. Снайдера, Андерсена и др.

&Различные исследователи,‑ замечает А.А.Соловьев, характеризуя развитие нормативного подхода, ‑ делают акцент то на системных основаниях процессуальных действий (Ч. Барнард), то на динамической трактовке взаимодействий (Г. Кунц), то на институциональных механизмах (Цж. Муни), то на аксиологическом содержании (Э. Майо), В зависимости от этого и понятие «принятия государственных решений» акцентирует либо одни, либо, другие, либо третьи параметры этого процесса.[20]

Честер Барнард рассматриваетпроцесс принятия решений в контексте своей «теории кооперативной системы» и считает, что улучшение кооперативной системы должно идти в трех основных направлениях:

1) должна быть обеспечена готовность различных функциональных единиц к кооперации;

2) необходима разработка адекватной межведомственной инструкции;

3) для обеспечения необходимого притока руководителей должно обеспечиваться всеобъемлющее обучение персонала.

Главной работой Ч. Барнарда является книга «Функции руководителя», которая вышла в 1939 году. В ней описаны основные положения данной теории организации:

· формальная организация опирается на цель, коммуникацию и участие;

· неформальная организация является одновременно источником и результатом формальной организации;

· принятие решений в качестве рамок для поведения происходит на индивидуальном и организационном уровнях;

· стимулирование является подходом в отношениях между индивидом и организацией и опирается на основу баланса вознаграждения и участия

Герберт А. Саймонразрабатывает модель ограниченной рациональностипри принятии решений. В ее основе лежат два допущения ‑ ограниченная рациональность индивида и удовлетворительность. Введение представлений об ограниченной рациональности отражает тот факт, что рациональные решения мало осуществимы на практике из-за ограниченности вычислительных ресурсов, необходимых для их принятия. Удовлетворительность означает, что люди, принимающие решение, выбирают первую представленную альтернативу, которая удовлетворяет минимальным критериям (уровню их притязаний). Вместо того, чтобы рассматривать все альтернативы в поиске наилучшей, которая позволит получить максимальную экономическую выгоду, менеджеры берут первую попавшуюся, которая поможет разрешить проблему, даже если есть основания полагать, что существуют лучшие варианты. В последнем случае человек, принимающий решение, не смог бы окупить время и средства, которые он потратил бы на поиск и обработку всей необходимой информации. Модель ограниченной рациональности подвергает сомнению представления об ЛПР, как о человеке экономическом (Homo Economicus)

Необходимо заметить, что данная модель не вполне однозначно вписывается в идеологию нормативного подхода. С работами нормативного направления данную модель объединяет предпосылка о возможности рационального (хотя бы и в ограниченном варианте) выбора и действия. Вместе с тем, в ней присутствуют и описательные установки, характерные для дескриптивного подхода, анализ факторов и условий поведения ЛПР, отклонений его поведения от полной рациональности.

Аналогичные характер носит и ряд других современных моделей принятия решений: модель процедурной рациональности, конфликтная модель решения и др.[21]

Модель процедурной рациональности (procedural rationality)[22]. предполагает, что хотя и невозможно принять оптимальное решение, ЛПР может попытаться использовать рациональные процедуры нахождения решений, которые позволяют, возможно, найти более или менее хорошее решение. Этот подход получил название модели процедурной рациональности(procedural rationality)[23].

& «В отличие от классической теории принятия решений процедурная рациональность связана не с тем, ЧТО предлагается делать, а лишь с тем, КАК принимается решение об этом»[24]

Таким образом, рациональность процедуры, в соответствие с этой теорией, обеспечивает достаточный уровень рациональности решения.

Конфликтная модель решений исходит из того, что серьезные решения связаны с такими чувствами, как ненависть, страх, ревность, раздражение, и прежде всего со стрессом. Доказано, что для оптимального поведения лица, принимающего решения, стресс должен быть на среднем уровне. При очень низком стрессе ЛПР пренебрегает поиском информации, а при слишком сильном стрессе ЛПР отступает перед издержками и принимает эмоциональное решение или вообще не принимает никакого. Лицо, принимающее решение, осознанно или неосознанно ставит следующие вопросы:

· возникнут ли серьезные риски, если не делать ничего? Если нет, то целесообразно бесконфликтное ничегонеделание;

· возникнут ли серьезные риски, если что-то будет изменено? Если нет, то целесообразно бесконфликтное маржинальное изменение;

· реалистично ли надеяться найти лучшее решение? Если нет, то целесообразно переложить ответственность за решение на других;

· есть ли в наличии достаточно времени, чтобы найти информацию и подумать? Если нет, то возникает экстремальная стрессовая ситуация, которая ведет к ближайшему приемлемому решению.

Оптимальный результат получается, когда на все приведенные вопросы следует ответ «да», т.е. имеет место средний стресс. В этом случае ЛПР мотивировано тщательно собрать и переработать необходимую информацию.

Политология

В целом политология описывает принятие решений в рамках дескриптивного подхода. Но ряд теорий и моделей представляют собой реализацию нормативного направления или синтеза нормативного и дескриптивного подходов. К нормативному направлению в политологии исследователи относят «сетевую концепцию» (Р.Родс, Ц. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло и др.), концепцию «динамического цикла» (Д. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), теорию «организационного институционализма» (Д. Марч, Д. Олсен и др.) и ряд других.

Концепция «политических сетей» или «сетевая концепция» во многом основана на разработках Р. Родса, определявшем ее как отношения между правительством и группами интересов, подразумевающие ресурсный обмен и взаимозависимость. Методологическая составляющая этой теории реализует установки нормативного подхода, поскольку подразумевает использование сетей в инструментальных целях. Она предполагает построение графов, сводных таблиц или сетевых моделей как средств достижения целей управленческого решения.

Концепция динамического цикла Д.Андерсена концентрируется внимание на динамике поведения официальных лиц и органов, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции лиц принимающих решения (ЛПР). он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. Нормативная составляющая концепции сводится к выделению стандартных внутренние фаз процесса и функций политических акторов на каждой из них. С одной стороны данный подход обеспечивает политологов знаниями о факторах, влияющих на процесс принятия политического решения, о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. С другой стороны, описание фаз служит неким алгоритмом, следование которому позволит управлять процессом принятия публичного решения, прогнозировать его последствия.

Теория «организационного институционализма» (основопалагающая работа ‑ Д. Марч, Д. Олсен «Вновь открывая институты», 1989) появилась в американской политологии во многом как реакция на господство редукционистских подходов (бихевиорализм), сводящих политику к индивидуально-групповому поведению, контекстуалистских подходов (структурный функционализм), относящих политическую жизнь к взаимореагированию политической системы с окружающей социальной средой. Неоинституционализм ориентирован, прежде всего, на институциональные макроструктуры, пытаясь через изучение эволюции политических институтов, их регулирующих правил и норм, вскрыть глубинные механизмы политической динамики.

&С нормативной точки зрения, концепты, при помощи которых мораль инкорпорируется в жизнь таких институтов, как право и бюрократия, и которые акцентируют внимание на гражданственности и коллективности как основах политической общности, прокладывают дорогу общим идеям, связанным с индивидуальной моралью, и мирным переговорам между конфликтующими сторонами.[25]