Процедуры, организационная и нормативно-правовая основа подготовки и оценки альтернатив при разработке государственных решений

Подготовка альтернатив или вариантов государственных решений

Процесс подготовки государственных решений имеет нормативно-правовую основу. Наиболее жестко регламентировано принятие законов. Во время принятия и прохождения законов взаимодействие органов власти, в частности законодательных и исполнительных, осуществляется в специфическом режиме, поскольку здесь предполагается наличие определённых стадий и фаз деятельности государственных органов, закреплённых в особых нормативных актах (законах, положениях, регламентах).

Процесс законотворчества инициируется при внесении в нижнюю палату Федерального собрания законопроекта, предложения, идеи.

þ По наличию способности инициировать законодательный процесс, выделяют субъекты права законодательной инициативы, которые также будут являться законодательными органами власти. В статье 104 Конституции РФ перечислены субъекты права законодательной инициативы, причём, по оценкам экспертов, таких субъектов насчитывается 723. К ним относятся: Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ и его члены, Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам их ведения), но вот граждан и групп граждан РФ среди них нет. Это означает, что институт народной законодательной инициативы, который имеет место в системе органов власти таких стран, как Швейцария, Италия и Бразилия, просто отсутствует в Российской Федерации. Хотя в статье 33 Конституции сказано, что «граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», на практике реализовать свои «законотворческие» права могут лишь немногие. Например, жители города Москвы, в соответствии с законом г. Москвы «Об обращения граждан», в порядке гражданской инициативы и в соответствии с Уставом г. Москвы, могут обращаться в Мосгордуму, органы исполнительной власти города с предложениями по совершенствованию законодательной базы г. Москвы.

С точки зрения участия государственных органов в законотворчестве, можно выделить Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат, законодательные органы субъектов федерации, а также субъекты права законодательной инициативы. Также, согласно российской конституции, законодательную функцию осуществляют все три ветви федеральной власти, Президент РФ, а также органы государственной власти субъектов РФ. Под относительно самостоятельными ветвями власти в данном контексте подразумеваются:

· парламент, выполняющий законодательную и контрольную функции;

· правительство, несущее исполнительно-распорядительную функцию;

· судебная власть, осуществляющая правосудие, в том числе, конституционный контроль и конституционное толкование.

Причём, Президент РФ выполняет координационно-объединительную и представительную функции.

Важную роль в законотворческом процессе выполняет Правительство. Без его официального заключения законодательная власть не вправе принять к рассмотрению законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, а также касающиеся налогов, государственных займов и изменения финансовых обязательств государства.

Элементы нормотворческой функции, безусловно, присутствуют и в полномочиях Президента РФ, оформляющих назначение всероссийского референдума. На стадии подписания Федерального закона Президент вправе «притормозить» процесс введения его в действие (ФЗ), обратив внимание парламента на его неприемлемость или отдельные недостатки. А вот уже вступивший в силу Федеральный закон может потерять свою юридическую силу в результате признания его неконституционности Конституционным Судом РФ. Инициаторами этого процесса могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, представители судебной власти, а также законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с фактом внесения субъектом законодательной инициативы некоего проекта, происходит регистрация последнего в Управлении документационного и информационного обеспечения. Далее этот материал обсуждается в различных комитетах (профильных) парламента, выносится на рассмотрение рабочей группой, проходит правовую и лингвистическую экспертизу. В свою очередь, парламентский комитет отправляет данный документ в соответствующее правительственное ведомство для параллельной экспертизы. Таким образом, правительство и парламент на этой стадии работают совместно и параллельно.

Обсуждение содержательной части законопроектов, как правило, проходит на открытых парламентских слушаниях, куда приглашаются независимые эксперты, общественные организации, а иногда даже и представители средств массовой информации. Затем законопроект выносится на пленарное заседание парламента, где предусмотрено только трёхкратное обсуждение (для принятия закона о федеральном бюджете – четыре чтения). В первом чтении закона осуществляется анализ его необходимости для общества. На втором чтении происходит детальное рассмотрение документа с использованием различных дополнений, графиков, таблиц, предложений.

В итоге принимается решение либо отклонить закон, либо его принять именно после второго чтения, поскольку третье чтение предполагает стилистическую правку отдельных положений закона. Для законопроектов особой срочности предполагается сокращённая процедура, когда совмещаются все три чтения сразу.

Финалом процесса принятия парламентского решения является голосование. Общение – в комиссиях, комитетах, в ходе сессий на заседаниях и в кулуарах, ‑ составляет даже не фон, а фундамент парламентской деятельности. Важным политическим итогом деятельности Федерального Собрания является законотворческая «профильная» работа парламента по созданию огромного массива правовых основ современной экономики и политической системы. Законодательство, формируемое парламентом, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Эффективность работы парламента, её политическая составляющая определяется не только количественными методами, но и качественными показателями.

þ Принятие в парламенте бюджетного решения формулируется как многофакторная задача группового выбора. Если чётко определены критерии эффективности бюджета и выстроена иерархия преференций, то выявление оптимального варианта сводится к обработке информации. В ином – юридическом – ракурсе принятие верного бюджетного решения состоит в неукоснительном следовании имеющимся законам, что предполагает чёткое соблюдение заданных законом сроков, этапов и процедур (проведение четырёх слушаний по бюджету в нижней палате). Это пример нормативной парадигмы, с точки зрения которой сама процедура принятия решений предстаёт в виде законодательно регламентированной рациональной обработки потока информации или документооборота. Преимуществом этого подхода является то, что он позволяет произвести математически точные расчёты выгод и издержек альтернативных вариантов решения.

Политические и административные решения другого уровня принимаются как на основе специальных регламентов. Однако, необходимо понимать, что задача формирования исходного множества альтернатив не может быть полностью формализована. Умение ЛПР генерировать новые, нестандартные решения является творческим процессом, требующая применения эвристических методов.

В частности, возможно использование методов активизации творческого мышления («мозговой штурм», методы «коллективного блокнота», «лестницы»), методы ассоциаций и аналогий (метод синектики, метод фокальных объектов, метод генерирования случайных ассоциаций), классификационные методы генерирования альтернатив (морфологический анализ, метод составления списков, каталожный метод, причинно-следственная диаграмма) и пр.[41]

Оценка альтернатив

Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественной проблем обусловлены как объективной потребностью в выборе наилучшего из нескольких возможных, так и субъективными устремлениями, давлением различных групп интересов, нередко конкурирующих между собой и пытающихся провести свои проект.

При оценке альтернатив учитываются проработанные прогнозные сценарии. Прогнозный сценарий раскрывает содержательную картину цели; он дает возможность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению избираемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негативных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перспектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновационный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.

В целях прогнозирования используются фактографические (метод статистического анализа, математической и исторической аналогии, метод экстраполяции и пр.) и экспертные (метод «Дельфи», метод прогнозных комиссий), аналитические (метод прогнозных сценариев, морфологический анализ) методы.[42]

Прогноз и оценка альтернатив происходит также в рамках экспертиз. Экспертиза (оценка специалистов) — следующий необходимый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов, поэтому необходимы экспертизы политическая, финансово-экономическая, социальная, экологическая и юридическая.

В проверке и оценке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и региональных), а также наиболее значимые для общества административно-государственные варианты управляющих действий. Экспертиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов.

Особо следует остановиться на специфике социальной экспертизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управлении, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть — в оценке проекта по крайней мере в двух аспектах:

а) его соответствия установкам государственных социальных программ;

б) в плане гуманистического потенциала, в частности создания условий для участия управляемых в принятии решений.

Экологическая экспертиза оценивает соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Применение экологической экспертизы регламентировано законом «Об экологической экспертизе» и ст. 35 и 36 Закона «Об охране окружающей природной среды».

Наконец, юридическая экспертиза необходима для проектов любых решений. Всякое управленческое воздействие государственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения — гарантия его реализации.

Применение ряда экспертиз регламентировано федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами значения.

þ Например, в сфере образования Республики Алтай принято Постановление Правительства республики Алтай «Порядок проведения оценки последствий принятого решения о реорганизации или ликвидации государственных образовательных учреждений Республики Алтай». Данный порядок определяет организационные основы проведения данной экспертизы, этапы ее проведения, обозначает ее обязательный характер. Так, в документе отмечается, что в случае отсутствия оценки последствий принятого решения данное решение признается недействительным.

Огромное значение в современной политической, экономической и социальной ситуации имеет экспертиза нормативно-правовых актов на коррупциогенность. Ее применение также имеет обязательный характер и регламентировано законом.

Характеризуя управленческие подходы к оценке альтернатив, необходимо отметить актуальность применения в сфере государственного и муниципального управления следующих методов: методы Парето, «стоимость-эффективность», «затраты-выгоды», методы экспертных оценок.[43]

Оценка по методы «затраты-выгоды оказываются необходимыми на этапе прогнозирования последствий принимаемых решений. Данная процедура является неотъемлемой частью процесса государственного управления в развитых странах. Так, прогнозирование последствий государственных проектов по простейшей схеме «затраты-выгоды» применялась в США еще в начале века.

þ По такой схеме, принимался, например, закон 1902 г. «О реках и гаванях». В середине 40-х — начале 60-х годах для анализа эффективности и поиска оптимальных вариантов решений в США начинает применяться математический метод «исследования операций». В начале 70-х годов получает развитие подход, получивший название «анализ политики». В «анализе политики»большое внимание уделяется не построению четкой методической схемы, свойственной «системному анализу», а вовлечению в исследование максимально широкого круга обстоятельств и факторов, привлечению к обсуждению всех заинтересованных сторон. При этом анализ и прогнозирование последствий для различных групп населения совмещаются с поиском возможных компромиссов между ними в ходе предпроектных коммуникаций и переговоров. Таким образом, достижение поставленных целей оказывается возможным за счет развитой системы коммуникации.

Итак, процесс подготовки государственных решений регламентируется нормами права. Однако задача формирования множества альтернатив не может быть полностью формализована. Творческие задачи, являющиеся непременным атрибутом процесса разработки альтернатив, не может не использовать эвристически технологии. При оценке альтернатив решающее значение имеет прогнозирование последствий каждой из них. Данные процедуры используют аналитические методы и экспертизы.

! Задание 4. Покажите особенности экологической экспертизы.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие стадии входят в подготовительный этап разработки государственного решения?

2. Представьте этапы синтетической технологии подготовительного этапа

3. Охарактеризуйте информационные потоки, обеспечивающие подготовку государственного решения.

4. Перечислите этапы информационного поиска при разработке государственных решений.

5. Каковы источники, порождающие управленческую информацию?

6. Представьте технологию диагностику проблем при подготовке государственного решения.

7. Каковы высшие цели-ценности государства?

8. Каковы условия рациональности политических целей?

9. Какова последовательность подготовки проектов законов?

10. Каким образом производится (с методической и содержательной точек зрения) ранжирование целей?

11. Приведите примеры экспертиз при оценке государственных решений. Какова их роль?

Библиографический список (основной)

1. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление : учеб. для бакалавров / И. А. Василенко ; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. - 5-е изд., перераб. и доп. - Москва : Юрайт, 2013. - 495 с.

2. Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения: учебник для студентов вузов по специальности "Менеджмент" / Б. Г. Литвак; Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ. - 7-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2008. - 439 с. : ил., табл. - ГРИФ*. - ISBN 978-5-7749-0494-5 – С. 106 – 131.

3. Лукичева, Л.И. Управленческие решения: учебник по специальности «Менеджмент организации» / Л.И. Лукичева, Д.Н. Егорычев; под ред. Ю.П. Анискина. – 4-е изд., стер. – М.: Издательство «Омега-Л», 2009. – С. 126 – 135.

4. Саак, А.Э. Разработка управленческого решения : учебник по специальности "Гос. и муницип. упр." / А. Э. Саак, В. Н. Тюшняков. - Санкт-Петербург : Питер, 2007. - 266 с.

5. Сулакшин С. С., Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) [Электронный ресурс]: труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 2 / С. С. Сулакшин. - М.: Научный эксперт, 2006. - 41 с. - Доступ из Унив. б-ки ONLINE. - Режим доступа: http://www.biblioclub.ru/index.php?page=book&id=78256 , требуется авторизация (дата обращения 30.10.2013). - Загл. c экрана.

6. Фахрутдинова, А.З. Разработка управленческого решения [Электронный ресурс]: учеб. пособие для студентов / А. З. Фахрутдинова ; Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ, Сиб. ин-т упр. – 2-е изд., перераб и доп. - Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2012. - 210 с. – Доступ из Б-ки электрон. изданий / Сиб. ин-т упр. – филиал РАНХиГС. – Режим доступа: http://www.sapanet.ru, требуется авторизация (дата обращения: 31.10.2013). ‑ Загл. c экрана.

Библиографический список (дополнительный)

7. Дульзон А.А. Разработка управленческих решений: учебник / А.А. Дульзон. – Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2009. ‑С.73-103.

1. Балдин К.В., Воробьев С.Н. Управленческие решения: теория и технологии принятия. Учебник для вузов. – М.: Проект, 2004. – С.106 – 122.
2. Буш Г. Я. Стратегия эврилогии / Г. Я. Буш. – Рига: Знание. – 1986. – С.3-64.

10. Зуб А.Т. Принятие управленческих решений. Теория и практика: учеб. Пособие. – М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2010. – С.42 – 54, 132-133.

1. Сборник методов поиска новых идей и решений управления качеством / сост. В. В. Ефимов. – Ульяновск : УлГТУ, 2011. – С. 40-86.
2. Готовчиков И.Ф. Методы принятия решений по управлению финансовыми организациями в условиях неопределенности / И. Ф. Готовчиков
   // Фин. менеджмент. - 2011. - № 4. - С. 80-90.
3. Джонс Дж. К. Методы проектирования : пер. с англ. / Дж. К. Джонс. – 2-е изд., доп. – М. : Мир, 1986. – 326 с.
4. Соколова Л.Е. Разработка управленческого решения: конспект лекций. – М.: Высшее образование, 2008. – С.49-78.

15. Кирхлер Э., Шротт А. Принятие решений в организациях // Психология труда и организационная психология; т. 4 – 2-е изд., испр. / Пер. с нем. – Х.: Изд-во «Гуманитарный Центр», 2009. – С. 155-162.

1. Управленческие решения: технология, методы и инструменты: учеб. Пособие по специальности «Менеджмент организации» /П.В. Шеметов [и др.]. – М.: Издательство «Омега-Л», 2010. – С. 124 – 168, 190-220.

Тема 2.2. Технологии и нормы выбора, согласования, планирования, реализации, контроля исполнения и оценки эффективности государственных решений

План:

1. Особенности организационного этапа разработки государственного решения

2. Технологии, нормы, методы, организационные формы выбора, утверждения и согласования государственных решений.

3. Нормативные и организационные основы планирования и программирования при разработке государственных решений.

4. Технологии и методы контроля, государственных решений.

5. Оценка эффективности государственных решений.