Взаимодействие власти и его контрагентов в процессе целеполагания

Базовой характеристикой государства как субъекта принятия решений и субъекта целеполагания является его публичный характер. Публичность определяет:

· возможность воздействия на целепогагание контрагентов, представляющих интересы различных групп населения;

· открытость обсуждения общественно значимых целей, включение в обсуждение общественности;

· необходимость контроля общественности за деятельностью власти;

· соответствия целей правовым и ценностным требованиям (справедливости, правды, гуманизма);

· возможность проведения решений в жизнь на основе принятых законов и государственных механизмов их осуществления.

К числу контрагентов государства как субъекта целеполагания относятся:

· общественность (гражданские объединения, общественные организации),

· международные структуры (отдельные государства, ассоциации, ТНК и др.),

· корпоративные игроки (партии, бизнес-сообщество, лобби, группы интересов, СМИ),

· экспертно-академические образования.

Важно отметить, что каждый из этих контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс целеполагания, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений.

þ Например, во многих странах более интенсивными и развитыми являются контакты властей с представителями групп интересов, чье мнение часто мало совпадает с мнением общественности, однако чаще всего становится основанием для принятия государственных решений. Таковы «субправительственные модели» ‑ замкнутые системы взаимной поддержки бизнеса, политиков и чиновников (например, в виде «железных треугольников» Т. Лоуи). Причем, помимо официальных контактов, схемы взаимоотношений групп интересов с госорганами предполагают и многие теневые этажи взаимодействий.

Система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов носит название лоббизм. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Лоббизм столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.

Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.

Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).

В США для наиболее эффективной реализации целей лоббизма существуют развитые структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек. Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

Одним из легальных методов лоббистской деятельности является создание в крупных корпорациях специальных отделов по связям с органами государственной власти – так называемые, GR-отделы (от англ. Government relations), которые специализируются на взаимодействии с представителями государства. Другим методом продвижения интересов может быть создания межорганизационных объединений, бизнес сообществ, ассоциаций и т.д.

Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.

В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами и фирмами.

Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции, Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?

В России лоббирование существовало еще в советский период. Оно характеризовалось отсутствием широкой социально-экономической базы процесса лоббирования интересов экономических и общественных групп; узким кругом участников процесса лоббирования, в основном в рамках номенклатуры; преимущественно производственно-отраслевым и территориальным характером; высокой идеологизацией; скрытым характером; осуществлением давления на власть в рамках официальных каналов. Со второй половины 70-х гг., в связи с активным разрастанием сфер теневой экономики, методы лоббирования стали приобретать криминальный характер. В современной России лоббизм значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, носящее «теневой» характер.

&По мнению профессора С.П. Перегудова наличие контактов в Администрации Президента позволили в свое время ряду компаний, в частности «Сибнефти» и банковской группе МДМ осуществить вторжение в машиностроительную, металлургическую, энергетическую отрасли. За короткое время на базе банка МДМ, возглавляемого А. Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую можно включить в «большую десятку» интегрированных бизнес-групп.[60]

В России лоббистские технологии не институализированы, а все нормы лоббистской деятельности – условны. Закон о лоббизме уже долгие годы не принимается. Вместе с тем, лоббизм, в случае превращения его в полноценный политический институт, представляющий не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества, может стать эффективным механизмом принятия государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов.

Контакты государства с гражданскими структурами осуществляются на основе функционирования системы представительства, куда входят и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов населения. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются значимыми с точки зрения власти и к чему она хотела бы привлечь внимание общества.

На Западе влияние общественности на целеполагание достаточно велико. Распространено создание нетрадиционных центров власти. ‑ системы совещательных органов, в которых общественность может представлять свои интересы и осуществлять общественный контроль. Так, комиссия по этическим аспектам энергетической политики ФРГ добилась того, что А.Меркель полностью отказалась от использования атомной энергии в ФГР.[61]

&А.Р.Степанян в статье «Репрезентация интересов в обороны принятии политических решений: плюралистический подход» тоже приводит примеры и анализирует ситуации мощного влияния общественности на процесс принятия политических решений на Западе. Так, в 2012 г. Министр обороны Швеции Стен Толгфорса подал в отставку под давлением шведских пацифистских организаций за проведение тайных переговоров с Саудовской Аравией по вопросам совместного построение военного завода.[62]

Характеризуя формы взаимодействия власти с общественностью в России, нужно подчеркнуть, что она включается в процесс разработки целей время от времени, реагирует не на все, а на наиболее значимые управленческие проблемы и взаимодействует с государством непостоянно и в основном по поводу официальной повестки дня через публичное позиционирование своих оценок и настроений.

По мнению А.А.Соловьева достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов.

& «Экспертные подразделения в Конгрессе США (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений». [63].

Признание значимого влияния контрагентов показывает, что их позиции и интересы могут не только повлиять, но и в определенных условиях подменить общие коллективные цели и ориентиры деятельности государства. Так что, однозначная уверенность в том, что государство реализует общеколлективные интересы, является вполне распространенным заблуждением[64].