Делопроизводство в учреждениях России XIX — начала XX вв. (министерское делопроизводство)

В начале XIX в. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России бы­ла подвергнута серьезной корректировке. В состав высших го­сударственных учреждений наряду с Правительствующим Се­натом вошли вновь созданные Комитет министров. Государст­венный совет.

Коллегии были заменены новыми центральными учрежде­ниями — министерствами. Местные учреждения почти не пре­терпели изменений.

Высшие государственные учреждения — Сенат, Комитет Министров, Государственный совет — сохранили принцип кол­легиальности при рассмотрении и решении вопросов управле­ния. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета министров», «Учреждение Го­сударственного совета».* Местные учреждения осуществляли работу с документами в соответствии с требованиями «Общего губернского учреждения» 1775 г.

* ПСЗ РИ. Собр. I. - T.XXXII. - № 25044; Т.ХХХ1. - № 24064.

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их дея­тельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому дело­производство XIX— начала XX вв. называют министерским.

Принцип единоначалия означал, что управленческие реше­ния принимались единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции. Второй важный принцип — принцип иерархии — предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обя­занности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определен­ную законом. Внедрение принципа иерархии означало последо­вательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение новой системы управления началось изданием ма­нифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств,* а завершилось изданием 25 июня 1811г. «Общего учреждения министерств»**. «Общее учреждение мини­стерств» регламентировало единообразие в организации дело­производства новых центральных учреждений. Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с докумен­тами назван в этом законе «образ производства дел». Он вклю­чал пять составных частей:

* ПСЗ РИ. T.XXVII. - № 20406.

** Там же. T.XXXI. - №24686.

· порядок вступления дел;

· движение их, или собственно так называемое производство;

· отправление дел;

· ревизию;

· отчеты.

Первые три части устанавливали путь прохождения докумен­тов от момента их получения или создания до завершения ис­полнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнени­ем. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов.

Новые принципы, основанные на иерархическом построе­нии аппарата, привели к необходимости строгого соблюдения последовательности прохождения документа в процессе его об­работки во всех структурных подразделениях. Аппарат мини­стерства возглавлялся министром (в подчинении которого был товарищ министра и канцелярия) и включал департаменты во главе с директором (у которого могла быть канцелярия), отделе­ния, которые возглавляли начальники отделения, столы — во главе со столоначальниками.*

* В министерствах были созданы два коллегиальных органа: при министре — Совет министра, при департаментах - Общее присутствие департамента. Они являлись совещательными органами, помогавшими министру или директору департамента принять обоснованное, квалифицированное решение.

Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства» и делились на два потока:

· переписка министра;

· переписка департамента.

А так как закон определил компетенцию министра и дирек­торов департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особых затруднений. Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих, ставилась в зависимость от заключенной в них информации.

Подготовка проекта документа начиналась в одном из сто­лов, затем он последовательно передавался в отделение, депар­тамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит одно из основных отличий министерского де­лопроизводства от коллежского. В XVIII в. вся подготовитель­ная работа для принятия решения и оформления его в соответ­ствующей форме велась в канцелярии коллегии, а в XIX в. чи­новники всех структурных подразделений министерства при­нимали участие в подготовке проекта решения, которое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департа­мента в зависимости от того, кто подписывал документ — ми­нистр или директор департамента.

Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Об­щие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные — в отделениях.

Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ре­визия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за испол­нением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В кон­це года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

Организацию работы с документами в XIX в. следует рас­сматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях».*

* «Частные учреждения» помещены в Сводах законов Российской Империи, изданных в 1832, 1842, 1857гг.

Компетенция должностных лиц в вопросах управления опре­делила состав управленческих документов министерств.

От императора министр получал указы и повеления, направ­лял ему доклады (или записки) и представления, от Государст­венного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представле­ния. Для получения денег из Государственного казначейства ми­нистр посылал отношение.*

* ПСЗ РИ. - Т. XXVII. - № 20405. - § 7.

Между собой министерства обменивались отношениями, со­общениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других ми­нистерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения посылал в другие отделения своего ми­нистерства записки, в отделения других министерств — отношения.

Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

В XIX в. существенные изменения произошли в формуляре до­кумента. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. К «Общему учреждению» приложены четыре формы «пе­реписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреж­дения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом.

При анализе «сношений» следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других — «беззаглавных» — отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата. Высшие, обращаясь к нижестоя­щим, писали адресат в дательном падеже: «Калужскому губерн­скому правлению». Равные и нижестоящие, обращаясь в выше­стоящие учреждения, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление». Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий чиновник обращался к вышестоящему, указывался титул последнего: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и выше­стоящих с нижестоящими титул не писали.

Документы в XIX в. обязательно подписывались и скрепля­лись. Подпись и скрепа включали наименование должности чи­новника, его инициалы, фамилию.

В § 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламен­тирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда призна­ются действительными, когда они имеют установленную форму».

В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стрем­ление к формализации, определению четких правил расположе­ния и оформления реквизитов.

На всем протяжении XIX в. активно развиваются другие сис­темы документации. Характерно, что некоторые из них приобре­тают четко регламентированную форму — в виде Уставов, в кото­рых установлен состав документов системы, правила их составле­ния и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, документирование прохождения государственной служ­бы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.,* вопросы бухгалтерского учета — в «Общем счетном уставе» в 1848 г.**

* СЗ РИ. - Спб., 1832. - T.I.

** СЗ РИ. — Спб., 1848. - T.IX, кн. 1.

Характерным явлением для XIX в. стало стремление к со­кращению объема документооборота. Оно закреплено в специ­альных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.*, называвшихся «сокращение документооборота» или «сокраще­ние переписки». Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений ниже­стоящим учреждениям и должностным лицам. Например, пере­давались полномочия в решении кадровых вопросов, расходова­нии денежных сумм и т.д.

* ПСЗ РИ. Собр. II. T.VI. - Ч. 1. — № 4323; Т. XXVII. — Ч. 1. — № 25944; T.XXXV. - Ч. II. - №361105.

В последней трети XIX в. большое влияние на делопроиз­водство оказало развитие техники. Изобретение пишущих ма­шинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготов­ление документов, позволило экономить время и затраты, со­кратив рукописное изготовление документов. Появление теле­графа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.

Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», в конце XIX в. стали нуждаться в корректировке и развитии. Отдельные ведом­ства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обра­ботки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Наиболее четко направления рационализации делопроизвод­ства сформулированы в «Положении о письмоводстве и дело­производстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

На протяжении XIX в. издавались сборники образцов доку­ментов, называемые «письмовниками», с целью помочь чинов­никам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.*

* Марков И. Всеобщий стряпчий или поверенный показующий формы, примеры и обряды, как на какой бумаге пишутся или следует писать и прочее. — Спб., 1820— 1821; Наливкин Ф.Н. Руководство к сочинению писем и деловых бумаг. — М., 1847; Неустроев А.Н. Руководство к наглядному течению бумаг в России. — М., 1858; Магницкий МЛ. Краткое руководство к деловой и государственной словесности для чиновников, вступающих в службу. — М.: Тип. Лазаревых ин-та вост. яз., 1835 и др.

В XIX в. начинается процесс формирования теории дело­производства. Он связан с именами М.М. Сперанского, Ф. Руса­нова, Н.В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта.*

* Сперанский М.М. Записка об устройстве судебных и правительственных учреж­дений России// Проекты и записка. — М.,Л., 1961; Русанов Ф. Основания пись­моводства или общее изложение теории и практики канцелярского дела. — М., 1839; Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руко­водство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмо­водству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг. — Спб., 1857. 4.1—2; Зосимский К. Руководство к изучению форм и порядка дело­производства. —2-е изд. — Спб., 1855; Вельбрехт В. Общие основы русского делопроизводства с приложением основных форм. — Спб., 1854.