Государственное делопроизводство в советскую эпоху

События октября 1917 г. в корне изменили систему государ­ственных учреждений в России.

Организация деятельности советской администрации потре­бовала установления новых правил документирования. Был издан ряд законов, регламентировавших порядок внесения законопро­ектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления в силу; использования печатей с государственным гербом*. Боль­шое значение для оформления официальных документов имело постановление Совета Народных комиссаров от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором пе­речислялись обязательные реквизиты бланка.**

* Собрание узаконений РСФСР, 1917, № 1, ст.12, № 3, ст.40; 1922, № 44, ст.532; 1922, № 79, ст.987.

** Там же, 1918, № 29, ст. 309.

Несмотря на трудности гражданской войны, становление со­ветского государственного аппарата сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства. Об этом свидетельствует постановление Совета Рабочей и Крестьян­ской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О борьбе с областничеством и канцелярской волокитой», который предписывал заменить пе­реписку переговорами по телефону, деловые бумаги — телефо­нограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязан­ность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно.* Свидетельствует об этом также проект декрета «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. Со­вещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрисконсульском отделе Наркомата Госкон­троля. Для его доработки в январе 1919 г. было создано Междуве­домственное совещание, куда входили представители пяти нар­коматов. Они подготовили проект «Положения о письмоводстве и делопроизводстве», который, однако, не был утвержден.

* Там же, 1918, № 93, ст. 929.

Для первых лет советской власти характерна законодательная регламентация работы с обращениями граждан. Узаконено право гражданина на обжалование, подачу письменных и устных жалоб и сроки их рассмотрения.*

* Собрание узаконений РСФСР, 1918, № 90, ст.908; 1919, № 23, ст.271; 1919, № 23, ст.272; 1920, № 12, ст.7; 1921, № 49, ст.254.

В 20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленче­ского труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на фор­мирование и развитие советского делопроизводства. Теорети­ческие и практические разработки в этой сфере связаны с име­нами А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Е.Ф. Розмирович, Л.А. Бы­зова, З.К. Дрезена и др.

С начала 1920-х годов государство патронировало это движе­ние, о чем свидетельствуют факты проведения конференций по НОТ: Первой Всероссийской конференции в январе 1921 г. и Второй Всероссийской конференции в марте 1924 г., а также создание Таганрогского института научной организации произ­водства в 1920 г. и Казанского института научной организации труда в 1921 г., научно-практические разработки которых в об­ласти управления и делопроизводства способствовали оптими­зации работы советских учреждений.

Развитие научной организации управленческого труда связа­но с деятельностью Народного комиссариата рабоче-крестьян­ской инспекции (НК РКИ).

Координация работы по НОТ в стране была возложена на Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ), созданный при коллегии НК РКИ в 1923 г., а роль методического центра по руководству рационализацией дело­производства выполнял Отдел административной техники (АТО). Большое значение для развития советского делопроиз­водства имело создание при НК РКИ в 1925 г. Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой) и в 1926 г. Института техники управления (ИТУ). Эти организации тесно сотрудничали. ИТУ занимался теоретическими разработками; Оргстрой реализовывал их на практике, внедряя в деятельность конкретных учреждений на основе хоздоговорных отношений.

При ИТУ был создан Кабинет стандартизации, который разра­батывал общесоюзные стандарты на документы, средства и пред­меты конторского труда, носители информации. Здесь были разра­ботаны стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др., форматов бумаги, а также стандартизировались материалы, используемые при работе с документами: чернила, ленты для пи­шущих машинок; разрабатывались образцы конторской мебели.

Для установления связей ИТУ и Оргстроя с госаппаратом в 1928 г. при ИТУ создано Консультационное бюро.

В 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подгото­вил «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учрежде­ниях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значе­ние для организации текущего хранения документов и опреде­ляли порядок их уничтожения. Подготовленный в 1931 г. ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» предполагал введение единых правил делопроизводства в обще­государственном масштабе. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 г. эти правила не были доработаны и утверждены.

После ликвидации ИТУ в СССР не стало единого центра научной разработки вопросов делопроизводства.* В истории де­лопроизводства начался длительный период ведомственного ре­гулирования работы с официальными документами, так как ка­ждое ведомство решало их по-своему.

* Подробнее о деятельности ИТУ и причинах его ликвидации см.: История де­лопроизводства в СССР: Учеб. пособие. — М., 1974. - С. 105—113.

В 20-е и в начале 30-х годов вопросами совершенствования управления занимались общественные организации: Клуб ра­ботников административного дела, Объединение работников учета, Ассоциация работников управленческого дела. Издава­лись журналы, на страницах которых рассматривались проблемы работы с документами: «Техника управления», «Вопросы орга­низации и управления», «Система и организация», «Время», «Организация труда».

В этот период издается много литературы по вопросам дело­производства: и фундаментальные теоретические исследования, и пособия по делопроизводству для учащихся и практиков.*

* Борзенко Б.К. Новое в организации канцелярии. — М., 1930; Верховской П.В. Делопроизводство госучреждений. — М.,Л., 1929; Голубев С.Н. Структура и до­кументация. — М., 1930; Дрезен З.К. Основы оперативного делопроизводства. -М., 1923; Нефедов Г.А. Канцелярское дело. — М.,Л., 1926; Эрасмус А.А. Метод научной организации делопроизводства. — М., 1925 и др.

Значительное влияние на процессы документирования ока­зала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих докумен­тов, четко определив, какие виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления.

Высший законодательный орган — Верховный Совет СССР издавал законы, его Президиум — указы и постановления, народ­ные комиссары — приказы и инструкции. Местные Советы депу­татов трудящихся и их исполкомы принимали решения и распо­ряжения, начальники управлений и отделов исполкомов — при­казы и инструкции. Руководители организаций, учреждений и предприятий, действующих на основе единоначалия, — приказы.

Отсутствие организационно-методического центра по руко­водству постановкой делопроизводства в стране, общегосударст­венных норм в области документирования, системы подготовки квалифицированных кадров в области делопроизводства, ведом­ственная разобщенность отрицательно сказывались на органи­зации делопроизводства. В июне 1941 г. недостатки в этой сфере были сформулированы на I Межотраслевом совещании по орг­технике, созванном Всесоюзным научным инженерно-техничес­ким обществом машиностроителей. Для устранения недостатков на совещании была разработана программа мероприятий по улучшению делопроизводства, которая предусматривала:

· создание организационно-методического центра для ру­ководства постановкой делопроизводства;

· разработку положения (статуса) о делопроизводстве для всех учреждений в качестве общеобязательных норм;

· разработку положения о кадрах канцелярских работников;

· механизацию труда канцелярских работников;

· унификацию и трафаретизацию служебной документации;

· создание единого учебного центра для подготовки и пере­подготовки кадров;

· изучение в школах правил составления служебных доку­ментов;

· подготовку и переподготовку преподавателей, кадров по служебной документации;

· создание Всесоюзного института по вопросам делопроиз­водства.

Таким образом, был намечен ряд мер, способствующих вы­работке общегосударственных норм в области делопроизводства на научной основе. Реализовать эту программу поме­шала война.

В 40-е годы методическое руководство и контроль за органи­зацией делопроизводства в советских учреждениях стало осуще­ствлять Главное архивное управление, предпринявшее попытку создать единые нормы в работе с официальными документами. В 1943 г. был подготовлен проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предпри­ятий СССР». К сожалению, проект не был утвержден. В этом документе подчеркивалось единство и связь между делопроиз­водством и архивом. Однако проект сыграл положительную роль, так как на его основе был создан ряд ведомственных ин­струкций по делопроизводству, в том числе типовых. В этом же году Главархив разработал «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, органи­заций и предприятий СССР». Для каждой категории документов были установлены сроки хранения (новое издание этого перечня было осуществлено в 1957 г.).

В послевоенные годы задача развития государственного де­лопроизводства в связи с восстановлением разрушенного хо­зяйства отошла на второй план. Наиболее значимым событием для развития советского делопроизводства в 50-е годы было постановление правительства СССР от 10 октября 1959 г. № 1375, в котором ряду ведомств поручалось разработать единую систему делопроизводства для учреждений и предприятий страны на основе широкого использования современной тех­ники, т.е. ставилась задача разработки единых общегосударст­венных норм в делопроизводстве. В плане его реализации в июне 1960 г. в Москве было созвано Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работни­ков и работников административно-управленческого аппарата. Наряду с определением недостатков, негативно сказывающихся на работе аппарата управления, и предложениями по совер­шенствованию работы с документами (они совпадали с недос­татками и предложениями, сформулированными на совещании 1941 г.), необходимости внедрения средств механизации в сфе­ру управления, в решениях совещания поддерживалась необхо­димость создания единой системы делопроизводства в стране.

Важным этапом для развития советского делопроизводства явилось постановление Совета Министров РСФСР от 30 сен­тября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР»*, утвердившее «Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР». Она послужила основой для разработки учреждениями РСФСР своих инструкций по делопроизводству. Большое значе­ние имело утверждение Главным архивным управлением при Со­вете Министров СССР в 1963 г. «Основных правил постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», повлиявших на единообразие в организации делопроизводства и архива в учреждениях страны.

* Собр. постановлений правительства РСФСР, 1961. № 28, ст. 125.

Особое место в истории советского делопроизводства за­нимает постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1963 г. «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», по­ставившее задачу разработки Единой государственной систе­мы делопроизводства (ЕГСД).* Разработка ЕГСД поручалась ряду государственных ведомств, в числе которых было Глав­ное архивное управление, в рамках которого в 1966 г. был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт до-кументоведения и архивного дела (ВНИИДАД), главной це­лью которого стала разработка ЕГСД.

* Собр. постановлений правительства СССР, 1963. № 5, ст. 159.

8 мая 1964 г. Совет Министров РСФСР принял постановле­ние «Об увеличении выпуска средств механизации делопроиз­водства и улучшении подготовки кадров по делопроизводству»,* на основании которого в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) был открыт первый в СССР факультет государственного делопроизводства (ФГД), готовящий специалистов по документационному обеспечению управления.

* Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений правительства РСФСР Т.II. М., 1968. - С. 522—523.

Создание ФГД и ВНИИДАД позволило совершить качест­венный скачок в области делопроизводства. ВНИИДАД разра­батывал его нормативно-методическую базу, ФГД готовил спе­циалистов для работы с документами. Тесное сотрудничество МГИАИ и ВНИИДАД дало значительный эффект для развития отечественного делопроизводства в 70-е — 80-е годы. Начались систематические, целенаправленные исследования теоретиче­ских и методических проблем документоведения, находившие воплощение в конкретных прикладных разработках общегосу­дарственного характера.

Важнейшей из них стала Единая государственная система делопроизводства, одобренная Комитетом по науке и технике СССР в сентябре 1973 г. Основные положения ЕГСД — это научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, реко­мендаций, определивших и регламентировавших организацию делопроизводственных процессов в учреждениях, организаци­ях, предприятиях СССР. Ее главная цель — усовершенствовать на единой основе организацию делопроизводства путем вне­дрения единых форм и методов работы с документами. ЕГСД устанавливала правила документирования управленческой дея­тельности (которые распространялись только на организаци­онно-распорядительные документы), содержала рекомендации по организации работы с документами, определяла основы организации труда делопроизводственного персонала и меха­низации делопроизводственных процессов. Впервые была соз­дана комплексная система делопроизводства, носившая обще­государственный характер, но, к сожалению, она не получила официального статуса.

Внедрение в аппарат управления средств вычислительной техники привело к переработке ЕГСД. В 1988 г. руководство Главархива СССР утвердило ее вторую редакцию, названную Единая государственная система документационного обеспече­ния управления (ЕГСДОУ)*. Положения ЕГСДОУ распростра­нялись на всю управленческую документацию.

* С этого времени понятие «делопроизводство» обозначается и термином «доку-ментационное обеспечение управления (ДОУ). В 1991 г. ЕГСДОУ была преобразо­вана в государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

Заметную роль в повышении качества подготовки управлен­ческих документов и общей культуры управления сыграли госу­дарственные стандарты (ГОСТы).

Первые ГОСТы на организационно-распорядительную доку­ментацию (ОРД) были введены в действие в 1972 г.: ГОСТ 6.38—72 «Система организационно-распорядительной докумен­тации. Основные положения» и ГОСТ 6.39—72 «Система орга­низационно-распорядительной документации. Формуляр — об­разец» (переутверждены в 1978 г.). В 1990 г. они были перерабо­таны и объединены в ГОСТ 6.38—90 «Унифицированная систе­ма документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».

Стандарты на ОРД установили состав реквизитов, правила их оформления и расположения, требования к бланкам, к тек­стам документов и документам, изготавливаемым с помощью печатающих устройств.

В 70-е годы установлена единая терминология, применяемая в делопроизводстве и архивном деле. Толкование терминов ста­ло однозначным вследствие требований ГОСТ 16487—70 «Дело­производство и архивное дело. Термины и определения». Он был переработан в 1983 г.

Внедрение в управление средств вычислительной техники при­вело к необходимости придать юридическую силу документам на машинописном носителе, поэтому был разработан и внедрен ГОСТ 6.10.4—84 «Унифицированные системы документации. При­дание юридической силы документам на машинном носителе и ма­шинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники».

Уделялось внимание нормированию труда работников дело­производства. Разрабатывались нормативы времени на делопро­изводственные операции, труд машинисток. Имея формулы тру­дозатрат, можно было рассчитать количественный состав работ­ников делопроизводственной службы. Основанием для этого служили разработанные в 1988 г. Укрупненные нормативы вре­мени на работы по делопроизводственному обслуживанию и Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы, разработанные Центральным бюро нормативов по труду Госу­дарственного комитета СССР по труду и социальным вопросам.

Большую роль для систематизации документов в текущем де­лопроизводстве, экспертизы их научной и практической ценности, подготовки и передачи документов в ведомственный архив сыгра­ли «Основные правила работы ведомственных архивов», изданные в 1986 г. и «Перечень типовых документов, образующихся в дея­тельности госкомитетов, министерств, ведомств, учреждений, ор­ганизаций и предприятий с указанием сроков хранения», утвер­жденный в 1989 г. и установивший сроки хранения документов *.

* В настоящее время они перерабатываются.

В советскую эпоху развиваются системы документации: пла­новая, статистическая, бухгалтерского учета, материально-техни­ческого снабжения и др.*

* Подробнее см.: История делопроизводства в СССР: Учеб. пособие. М., 1974. — С. 142-166.

С 70-х годов в управлении стали внедрять средства вычисли­тельной техники и в связи с этим возникли планы создания Ав­томатизированных средств управления (АСУ) и Общегосударст­венной системы сбора и обработки информации для учета пла­нирования и управления народным хозяйством (ОГАС).* Во­площение этих идей потребовало разработки унифицированных систем документации, представляющих собой комплексы взаи­моувязанных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. В основу их разработки был положен единый методологический подход, со­державшийся в ГОСТ 6.10.1 - 75 «Унифицированные системы документации. Основные положения» (переработан в 1988 г.). Значительную роль в установлении единой терминологии в об­ласти унификации сыграл ГОСТ 6.10.2 — 83 «Унифицированные системы документации. Термины и определения».

* Разработка ОГАС не была завершена.

Полный перечень унифицированных систем документации (УСД) дан в Общесоюзном классификаторе управленческой до­кументации (ОКУД).* Каждая УСД, включенная в ОКУД, со­держала наименования унифицированных форм документов, кодовое обозначение каждой формы. Наличие кодов обеспечи­вало автоматизированную обработку данных, содержащихся в формах конкретных УСД. Наряду с ОКУД действовал еще ряд классификаторов, необходимых как средство информационного обеспечения в области экономики, финансов, внешнеэкономи­ческой деятельности и др. Например, Общесоюзный классифи­катор предприятий и организаций (ОКПО), Общесоюзный классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Обще­союзный классификатор продукции (ОКП) и др.

* Унифицированная система плановой документации, унифицированная система организационно-распорядительной документации, унифицированная система первичной учетной документации, унифицированная система расчетно-денежной документации, унифицированная система финансовой, первичной и отчетной бухгалтерской документации бюджетных учреждений и организаций, унифицированная система отчетно-статистической документации.

Развитие советского делопроизводства в 1970—80-е годы за­ложило основу для дальнейшего формирования современного делопроизводства в Российской Федерации. Многие норматив­но-методические документы, созданные в этот период, действу­ют и в настоящее время.

Контрольные вопросы

1. Какие этапы прошло развитие отечественного делопроизвод­ства?

2. В чем особенности приказного делопроизводства?

3. В чем особенности коллежского делопроизводства (XVIII в.)?

4. Назовите основные законодательные акты, определявшие по­рядок составления и оформления документов в учреждениях XVIII в.

5. В чем особенности организации делопроизводства в XIX в.?

6. Какими путями шло регулирование делопроизводства в пер­вые годы советской власти?

7. Чем занимался Институт техники управления (ИТУ) в области делопроизводства?

8. Почему архивное ведомство берет на себя инициативу по ме­тодическому руководству делопроизводством в стране?

9. В чем значение ЕГСД?

10. Когда начинается разработка ГОСТ на ОРД?