Шенгенское право: причины возникновения, основные этапы развития и источники

Термин «шенгенское право» и родственные ему понятия («шенгенекая виза», «шенгенское пространство» и др.) происходят от имени старинного замка Шенген, расположенного близ границ Люксембурга с Францией и Германией. Благодаря своему географическому положению (пересечение границ трех государств-членов) Шенген во второй половине 1980-х гг. был избран в качестве места подписания

двух важных документов, которые вошли в историю как Шенгенские соглашения. Ими явились:

Соглашение «О постепенной отмене проверок на общих границах» от 14 июня 1985 г. (Шенгенское соглашение 1985 г.); Конвенция от 19 июня 1990 г. о применении Соглашения 1985 г. (Шенгенская конвенция 1990 г.). Вопреки названиям, главным из упомянутых документов является второй (Шенгенская конвенция 1990 г.), в то время как базовое Со­глашение 1985 г. носило предварительный характер и как источникправа на сегодняшний день представляет, в основном, исторический интерес.

Шенгенские соглашения (точнее, Конвенция 1990 г.) учредили также специальный правотворческий орган — Исполнительный комитет, который был наделен полномочиями издавать норма­тивные акты (решения) в развитие правил Шенгенской конвенции 1990 г.

Шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг. и принятые на их основе решения Исполнительного комитета (всего их издано порядка 200) послужили источниками нового обширного комплекса юридических

норм, который именуется «право Шенгенских соглашений», или «шенгенское право».

Каковы причины возникновения шенгенского права и как оно связано с другими нормами и источниками правовой системы Ев­ропейского Союза?

В 1960—1970 гг. в ходе строительства общего рынка на терри­тории ЕЭС были отменены визы и другие ограничения на свободу передвижения для граждан государств-членов, которые осущест­вляют экономическую деятельность: трудовую («свобода движения работников»), предпринимательскую («свобода учреждения»), дея­тельность по оказанию или получению услуг («свобода движения услуг») (см. гл. VI учебника). В результате «общие» («внутренние») границы ЕС, т.е. границы между его государствами-членами, стали более открытыми для местных граждан. В то же время пограничный контроль внутри ЕЭС сохранялся, хотя и был значительно упрощен (гражданам государств-членов, чтобы пересечь границу, стало до­статочно предъявить свой паспорт или иное удостоверение личности, въездных виз более не требовалось). Во второй половине 1980-х гг. Франция, ФРГ и страны Бенилюкс в целях углубления интеграции предложили сделать границы вну­три Сообщества совершенно «прозрачными», т.е. вовсе отменить пограничные проверки. Другие государства-члены данный проект не поддержали, поэтому издать единое законодательство на уровне ЕЭС оказалось невозможным.

В подобных условиях названная «пятерка» стран решила дей­ствовать с опережением, не дожидаясь остальных, а именно, лик­видировать проверки на своих общих границах посредством спе­циальных договоренностей. Ими и стали Шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг.

Соглашение 1985 г. заложило программу подготовительных мер, а Конвенция 1990 г. юридически закрепила режим свободного пересечения границ между Францией, Германией, Бельгией, Нидер­ландами и Люксембургом: «Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь каким бы то ни было личным про­веркам» (ст. 2).

Таким образом, право Шенгенских соглашений (шенгенское право) сформировалось и действовало первоначально как особыйкомплекс юридических норм, не входящий в правовую систему I'м ропейских сообществ и Союз. Преодолеть возникший дуализм (право Европейского Сокпм шенгенское право) удалось не сразу. Необходимым условием ллч этого должно было стать присоединение к Шенгенским согланп ми ям остальных государств-членов с тем, чтобы нормы шенгеисшн и права начали действовать на всей или, по крайней мере, на больни и части территории Европейского Союза. Первой на этот шаг реши лась Италия, подписавшая в конце 1990 г. соглашение о присогдм нении к Шенгенской конвенции (включая изданные на ее оспой» нормативные акты Исполнительного комитета). В последующие годы аналогичные соглашения о присоединении заключили остальном государства-члены, кроме Великобритании и Ирландии. «Шенггм ское пространство» (см. следующий параграф), таким образом, стили включать 13 из 15 существовавших в то время государств —члешш Европейского Союза.

Распространение сферы действия Шенгенского права почти ми всю территорию Союза внесло в повестку дня вопрос о «слиянии» дну* правопорядков, точнее, об инкорпорации (включении) Шенгенского права в правовую систему Европейского Союза. Юридическую осному для этого заложил протокол «Об интеграции Шенгенскихдостижении в рамки Европейского Союза», подписанный вместе с Амстердамским договором 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.).

Таким образом, с 1 мая 1999 г. начался новый, современный не риод развития шенгенского права. В настоящее время шенгенское право выступает составной частью права Европейского Союза, а его дальнейшее развитие осуществляется в соответствии с положениями ДЕС и Договора о Европейском Союзе.

В качестве уполномочивающих норм, на базе которых издаются законодательные акты и иные документы в области шенгенского права, служат теперь правила нового (включенного Амстердамским договором1997 г.) разд. IV части третьей ДЕС «Визы, убежище, имиграция и другие направления политики, связанные со свободным миграционным движением лиц». Шенгенский исполнительный комитет, осуществлявший нормот- имрчсскую деятельность в сфере шенгенского права на первом этапе, Прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету Европейского Союза и Европейскому парламенту.

Новые источники шенгенского права издаются отныне в стандартных формах, которые предусмотрены учредительными документами Европейского Союза: регламент, директива, рамочное решение и др. Минные формы в настоящее время применяются и в качестве инстру­ментов для внесения поправок в Шенгенскую конвенцию 1990 г., кторая тем самым приравнена к обычному нормативному акту. На­пример, изданный в 2001 г. Советом Европейского Союза Регламент о свободном передвижении на основании визы для долгосрочного пребывания» утвердил новую редакцию ст. 18 Шенгенской конвенции, посвященной данной разновидности виз (см. § 4 настоящей главы).

15 марта 2006 г. Европейский парламент и Совет в форме регла­мента издали Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми гра­ниц (Шенгенский кодекс о границах), вступивший в силу 13 октября -2006 г. Кодекс служит первым в истории ЕС нормативным актом, и котором собраны воедино правила по вопросам пересечения людьми внутренних и внешних границ Европейского Союза (т.е. границ между государствами-членами и границ с третьими странами).Кодекс включает 40 статей, объединенных в четыре раздела («Общие положения», «Внешние границы», «Внутренние границы»,«Заключительные положения»), и восемь приложений, касающии и специальных аспектов пересечения границ и пограничного контрили Например, приложение VI «Специальные условия в отношении личных видов границ и транспортных средств, используемых для пересечения внешних границ» содержит детальные правила пересечении и контроля сухопутных, воздушных, морских границ и внутренпп н водного судоходства с их дальнейшей специализацией (автомобиль ное и железнодорожное сообщение; правила для круизных судом, прогулочного судоходства, прибрежного рыболовства, паромного сообщения; порядок проверок в международных аэропортах и ни аэродромах и т.д.).

Со вступлением в силу Шенгенского кодекса о границах утратили действие две главы Шенгенской конвенции, а также акты Шенгенского исполнительного комитета и Совета Европейского Союза, касающиеся режима пересечения границ.

После 2009 г. утратит силу и разд. IV Шенгенской конвенции 1990 г., посвященный Шенгенской информационной системе. Вместо него будет действовать законодательство Европейского Союза (два регламента и одно решение), посвященное «Шенгенской информа­ционной системе второго поколения» (см. § 5 настоящей главы).

Принятие Шенгенского кодекса о границах, другие законодатель­ные акты и законодательные инициативы по модернизации шенген­ского права дают основание предполагать, что со временем произой­дет полная отмена его первоначальных источников (Шенгенских соглашений и актов Шенгенского исполнительного комитета). Эти документы постепенно будут преобразованы в регламенты, директивы и рамочные решения Совета Европейского Союза и Европарламента, вследствие чего термин «шенгенский» сохранится лишь как напоми­нание о предпосылках возникновения подобного законодательства, как своеобразная историческая память.