Отношения капиталистических стран с государствами, находящимися на докапиталистической стадии развития 3 часть

Таким образом, представления идеализма, марксизма и реализма могут быть суммированы в виде следующей таблицы:

Вопросыдля контроля

1. Верно ли утверждение, что конфликты по идейным основаниям чаще, чем по материальным, ведут
к войне? Аргументируйте свою точку зрения.

2. Что такое война? Какие функции она выполняет? В чем уникальность войны как политического •
феномена?

3. Как объясняется феномен войны представителями классического идеализма? Покажите сильные и
слабые стороны этого подхода.

4. Выделите общие черты марксистского и реалистического направлений анализа международных
отношений. В чем их отличие?

5. Как реалисты определяют понятия «национальный интерес» и «доминирование»?

^1. Vasquez. Р. 89.

Глава 3. За пределами государства

Глава 3

ЗА ПРЕДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА

Почему государства сотрудничают?

3.1. Теория интеграции.

3.2. Теория взаимозависимости.

3.3. Теория режимов.

ТЕОРИЯ ИНТЕГРАЦИИ

Интеграция отнюдь не является ни чисто европейским феноменом, ни явлением, возникшим исключи­тельно после второй мировой войны.

«Государства, нации, народы, регионы, корпорации, церкви и даже бюрократия — все в свое время так или иначе участвовали в интеграционном процессе, характер развития которого - ускорение или замедление - может зависеть наряду с другими также от дезинтеграционных факторов»¹.

Действительно, история таможенных союзов выходит далеко за рамки XX в.

В первой главе, давая характеристику субъектам международных отношений, мы уже отмечали, что кроме государств все большее значение на международной арене играют транснациональные и даже наднациональные институты. Организация Объединенных Наций, согласно своему Уставу, обладает не­которыми полномочиями наднационального характера по вопросам поддержания мира и безопасности.

На региональном уровне наиболее ярким примером наднациональной группировки является Европей­ский союз, который за последние сорок с небольшим лет объединил 15 государств Западной Европы на основе так называемой европейской идеи, создал соответствующие институты сотрудничества, распро­странил их сферу не только на экономику, но также и на безопасность и внешнюю политику. Если вспом­нить, что еще совсем недавно (по исторически меркам, конечно) Европа представляла собой конгломерат враждующих друг с другом государств, не желавших поступиться и толикой своего суверенитета, что именно в Европе начались самые страшные мировые войны XX века, что европейский континент отнюдь не однороден в культурном, религиозном и национальном отношениях, то нынешние результаты европей­ской интеграции поистине впечатляющи. Более того, удивительным было то, что европейская интеграция началась с сотрудничества двух наиболее непримиримых противников, Германии и Франции, участвовав­ших с 1870 г. в трех крупнейших войнах.

С другой стороны, СНГ, Латиноамериканская ассоциация свободной торговли, Андский пакт, Эконо­мическое сообщество государств Западной Африки и др. практически не смогли продвинуться вперед по пути интеграции.

Между этими двумя полюсами имеются примеры интеграции со смешанными результатами. Напри­мер, создание северо-американской зоны свободной торговли (НАФТА), в рамках которой отменяются торговые ограничения между странами-участницами и, прежде всего, таможенные пошлины, было важ­ным шагом на пути экономической интеграции на континенте, но практически ни в коей мере не умалило политического суверенитета государств НАФТА.

Несмотря на разницу результатов интеграции, общим для всех является наличие противоречия между национальным и наднациональным, между государственным суверенитетом и властью, которая фор­мируется (или уже сформировалась) над ним.

Международная интеграция в целом относится к процессам, при которых наднациональные ин­ституты постепенно приходят на смену национальным и осуществляется перетекание государ­ственного суверенитета (власти) с национального уровня на региональный или же глобальный.

Создание формальных международных организаций, таких как ООН, ЕС, НАТО, СНГ, не является единственным путем развития наднациональных объединений. Растворение национального может проис­ходить и без создания каких-либо политических структур. Современные технологии давно бросили вызов суверенитету государств в информационной сфере.

¹ Дэйтон, Энн. История европейской интеграции: историография. В кн.: История европейской интеграции (194^-1994)/ Под ред. А.С.Намазовой, Б.Эмерсон. М.: ИВИ РАН, 1995. С.267.

72 Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

Таким образом, происходит некое размывание основ политического реализма - государственного су­веренитета и территориальной целостности.

Термин интеграция стал использоваться в международных отношениях тогда, когда страны Западной Европы начали формировать наднациональные институты и создавать экономические сообщества с це­лью обеспечения свободы торговли и координации экономической политики¹.

Изначально объяснение феномена европейской интеграции происходило в рамках функционализма, согласно которому технологическое и экономическое развитие постепенно ведет к необходимости со­здания наднациональных структур в условиях, когда государства сами проявляют заинтересованность в оптимизации таких функций, как почта и телефонная связь, транспортные коммуникации, использо­вание рек и т.д. Функционалисты пытались установить зависимость между интенсивностью и скорос­тью подобного функционального сотрудничества на международном уровне и развитием наднациональных структур.

В современной политической науке главным направлением, занимающимся изучением интеграции, является неофункционализм. Он разъясняет и уточняет многие идеи, которые были развиты его предте­чей, функционализмом. Появление неофункционализма было связано с необходимостью объяснения дея­тельности новых политических наднациональных институтов Европейских сообществ, в частности Евро­пейского парламента. Неофункционалисты утверждают, что экономическая интеграция создает полити­ческую динамику, толкающую интеграцию вперед. Более тесное экономическое сотрудничество вызывает потребность в углублении политической координации, что, в свою очередь, ведет и к политической интег­рации. Кроме того, неофункционализм вводит ряд новых концепций - механизма обновления общих инте­ресов, динамики поведения суб- и наднациональных групп и др. Теперь рассмотрим оба направления подробнее.

Функционалисты

Как мы уже видели, уязвимость традиционного подхода к международным отношениям стала очевид­ной еще в первой четверти XX в. Вулф отметил, что мир нельзя рассматривать как некую совокупность блоков, называемых государствами или нациями, что на самом деле эти блоки не изолированы друг от друга, что международные отношения существуют и развиваются и на негосударственном уровне. Эти идеи в дальнейшем развил в своих работах Д.Митрани и его последователи, указывая на то, что история убедительно показывает все большее усложнение международных отношений, выход на арену широких народных движений, рост контактов между гражданами различных государств².

Статичность старой системы постепенно преодолевалась. Однако стихийное расширение междуна­родных контактов требовало их упорядочения, организации. Именно функционализм был доминирую­щей теорией, объяснявшей историю развития международных организаций.

Потребность решения международных проблем на уровне, выходящем за рамки традиционных дву­сторонних отношений, рост «взаимозависимости» государств стимулировали возрастание числа много­сторонних международных конференций в XIX в., проводившихся сначала спорадически, а затем приняв­ших регулярный характер. Стремительный рост числа международных организаций после окончания вто­рой мировой войны также являлся ответом набиравшим силу межгосударственному сотрудничеству и возраставшей взаимозависимости государств. Если в 1909 г. было всего 37 межправительственных международных организаций, то в 1956г. их достигло 132 и в 1985 г. - 378. После этого произошел некоторым спад (в начале 1990-х гг. число межправительственных международных организаций сократи­лось до 300), что также могло быть объяснено функционалистами: некоторые организации распались, поскольку не отвечали интересам их создателей (СЭВ, Варшавский договор, Восточно-Африканское со­общество, Общий рынок Центральной Америки и др.).

Анализируя историю международных организаций, Митрани поставил вопрос о том, какие функции должны выполнять международные организации, чтобы идеально способствовать развитию междуна­родного сообщества. Основную задачу международных организаций он видел в том, чтобы обеспечи-

1. Joshua S. Golldstein. International Relations. P. 390

2. Mitrany, D. The progress of International Government, London, 1932. The Functional Theory of Politics, London 1975. Goodwin, World Institutions and World Order In the New International Actors, 1970. The Concept of International Organizations, 1981 и др.

Глава 3. За пределами государства

вать равенство перед законом всех членов сообщества, а также гарантировать социальную справедли­вость. В этом нового ничего не было, однако для того, чтобы реализовать эти идеи, Митрани предлагал осуществить ряд новшеств.

Во-первых, он считал необходимым «уравновесить» прямое представительство великих держав в Лиге Наций групповым представительством «средних» государств, а «малым» государствам рекомендовал объединиться в единый блок. Таким образом, в идеальном варианте все были бы равновелики.

Далее, вторичные по значению институты целесообразно было создать в различных регионах мира с целью объединения находящихся там государств для более оперативного решения возникающих про­блем. Эти институты были бы подчинены центральным органам Лиги Наций.

Третьим новшеством в подходе Митрани было то, что он обращал внимание не только на права государств, но и на их обязанности, предлагал более активно участвовать в международных делах. При­лагая свой функциональный подход к актуальным проблемам международных отношений, Митрани, на­пример, выдвигал идею совершенствования системы железнодорожного транспорта на континентальном уровне, а морских перевозок и авиации - на межконтинентальном и глобальном уровне соответственно. Он полагал, что только в сфере безопасности оправданы статичные институты. Что же касается сферы так называемых позитивных функций (экономики, культуры и социальной сферы) - все в структуре международных организаций должно быть подчинено природе выполняемой функции. В связи с этим международные организации могли обрести столь необходимый для них динамизм.

Митрани предвидел появление специализированных международных организаций, имеющих перед со­бой вполне конкретные задачи и обладающих необходимыми ресурсами для их осуществления. Он пред­ставлял себе идеальный мир, в котором повседневные функции социальной жизни - здравоохранение, транспорт, сельское хозяйство, промышленное развитие и т.д. - выполнялись бы не только на государ­ственном уровне, но и на межрегиональном, континентальном и даже глобальном. Эта деятельность осу­ществлялась бы под контролем международных организаций, которые выступали бы в качестве своего рода советов по управлению. Отметим, что специализированные учреждения ООН (МОТ, ВОЗ, Органи­зация продовольствия и сельского хозяйства) уже ведут деятельность в этом направлении, как, впрочем, и ряд неправительственных международных организаций (Лига обществ Красного Креста, Всемирная организация скаутов и др.).

Подход Митрани к деятельности международных организаций отличался также тем, что он стремился повысить эффективность их работы главным образом за счет улучшения менеджмен­та внутри них.

Функциональный подход не ограничивается лишь попыткой лучше организовать работу межправи­тельственных организаций. Напротив, он предполагает создание сети специализированных организаций, многие из которых могут быть неправительственными. Функционалисты считали, что со временем солидарность между простыми людьми будет расти, поскольку они окажутся втянутыми в меж­дународное сотрудничество в соответствии с их профессиональными возможностями, и про­пасть между индивидууами и миром в целом постепенно будет преодолена. Таким образом, тра­диционный подход с его ориентацией на межгосударственное взаимодействие функционалисты подвергли существенной ревизии.

Вместе с тем функциональный подход имел и свои слабые стороны.

Во-первых, функционалисты не придавали существенного значения политическому аспекту сотрудни­чества в рамках той или иной специализированной организации, полагаясь на то, что координация усилий будет происходить сама собой. На самом же деле многие (если не все) отрасли экономического сотруд­ничества на международном уровне в большей или меньшей степени зависят от политической поддерж­ки. В периоды экономического роста и процветания политический характер принимаемых решений не столь заметен, однако в период нехватки ресурсов, перепроизводства или опасения потерять рынки сбы­та он становится очевидным. Некоторый идеализм функционалистов состоит в том, что они рассматри­вают мир как мир неограниченных ресурсов (Макларен).

Во-вторых, функционалисты рассчитывают, что усилия международных организаций, направленные на улучшение условий жизни людей, в конце концов будут способствовать снижению военной угрозы. Предположение о том, что «богатые не воюют» также весьма уязвимо. Культивирование потребитель­ства может привести (и приводит) к постоянно растущему «аппетиту». Не будучи удовлетворенным по тем или иным причинам, этот аппетит может стимулировать рост конфликтности. Кроме того, сами по себе контакты на неформальном уровне между народами в рамках неправительственных организаций не

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

гарантируют и не могут гарантировать обеспечение безопасности. Народная дипломатия не снимает проблемы угрозы ядерной войны, хотя и способствует лучшему взаимопониманию людей. Далее, инсти­туциональный механизм так называемых «функциональных организаций» не позволяет решить проблему обеспечения мира и безопасности, поскольку он просто не приспособлен для этого.

В-третьих,функциональный подход, претендуя на аполитичность, не сможет и не мог преодолеть идеологических различий внутри международных организаций. ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и ряд других спе­циализированных организаций были идеологически расколоты и в полной мере отражали реалии мира, в которых они существовали.

После окончания Второй мировой войны функциональная теория стала применяться при рассмотрении деятельности Европейских и Атлантических институтов, особенно Европейских сообществ, что позволи­ло специалистам говорить о появлении функционализма не только как теории, но и как практики. В мае 1950 г. министр иностранных дел Франции Шуман (Schuman) предложил государствам Западной Европы создать наднациональный институт ('High Authority’) для координации деятельности в сфере про­изводства угля и стали (план Шумана). После подписания в 1951 г. Парижского договора шестью евро­пейскими государствами идея функционального сотрудничества получила свое реальное воплощение, поскольку деятельность в конкретной сфере на международном уровне регулировалась этим наднацио­нальным институтом. Вскоре она получила дальнейшее развитие, когда «шестерка» учредила Европейс­кое экономическое сообщество (ЕЭС), а также Евроатом (1957).

Хотя Комиссия сообществ имела весьма ограниченные возможности в сфере принятия решений, она, наряду с другими институтами, обладала качествами наднационального органа. Европейский суд стал наи­более независимым институтом ЕЭС, применяя так называемое европейское право, а не национальное право того или иного государства; прямые выборы в Европарламент на партийной основе, а также с учетом различных групп, представляющих производителей, потребителей и представителей профсоюзов независи­мо от национальной принадлежности, также демонстрировали присутствие наднационального элемента¹.

Эти тенденции в Западной Европе вызвали появление исследований, целью которых было изучение природы и целей институтов Сообществ.

Неофункционализм

Наиболее заметное влияние на развитие неофункционализма оказали американские ученые Хаас (Haas), Линдберг (Lindberg) и Най (Nye).

Особенностью трудов этих представителей неофункционализма было то, что их предмет был ограничен процессами, происходившими в Западной Европе, и главным образом, развитием Европейских сообществ, отходя, таким образом, от глобального подхода функционалистов.

Второй особенностью неофункционализма была попытка преодолеть один из основных недостат­ков функционализма, а именно игнорирование политики как основы принятия большинства решений на международной арене. Они специально подчеркивали, что на субконтинентальном уровне будут осуще­ствляться не только отдельные виды деятельности (регулирование в сфере производства угля и стали, например), но также будут приниматься и политические решения относительно этих функций. Появление организаций в других сферах для регулирования отношений в сельском хозяйстве, транспорте, торговле, обороне должны были стать определенными шагами в направлении строительства новой Европы. Конеч­ной целью этого плана была экономически и политически интегрированная Европа - федеративное госу­дарство (Моннэ).

Изложенная выше стратегия была проанализирована Эрнстом Хаасом в его работе о Европейском сообществе угля и стали (The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950 - 1957).

Хаас дал определение политической интеграции в ее идеальном проявлении как

«процессе, при котором политические силы, действующие в 'нескольких различных государствах, согласны ориентировать свою волю, ожидания и политическую деятельность в направлении нового центра, органы которого обладают или претендуют на юрисдикцию в отношении национальных государств, которые они представляют».

¹ Хартли Т. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского Сообщества. М., 1998.

Глава 3. За пределами государства

Этот «новый центр» должен был, по мнению Хааса, заниматься политическими проблемами функцио­нального (отраслевого) сотрудничества. «Политическими силами» Хаас называл руководителей полити­ческих партий и групп, занимающихся принятием решений на национальном уровне, представителей проф­союзов, бизнеса, торговли, высокопоставленных государственных чиновников и политиков. Как только представители политической элиты> осознают необходимость создания нового политического цент­ра, они обнаружат, что политика Сообществ в одной сфере (отрасли) может быть воплощена в полной мере только в случае, если сама задача Сообществ будет расширена посредством «перетекания» деятельности на другую сферу (отрасль)^.

В конце концов государства передадут Сообществам решение вопросов во всех ключевых сферах, что приведет к появлению нового центра как потенциально более мощного, нежели правительства от­дельных государств.

Подобное видение перспектив европейской интеграции с неизбежностью должно было поставить воп­рос о развитии и укреплении собственно международной организации, коим было ЕОУ С, или же о форми­ровании федеративного государства.

Хаас пришел к заключению, что в сфере, относящейся к повседневному регулированию общего рынка, налицо независимость наднациональных институтов по отношению к государствам и что в Сообществе «наднациональность в своем структурном проявлении означает такое состо­яние государств, при котором они находятся ближе к архетипу федерации, нежели любая другая международная организация в прошлом». При этом Хаас подчеркнул, что на практике наднациональ­ность развивается в некое промежуточное гибридное состояние, при котором ни федеративная, ни межго­сударственная тенденция не доминирует. С другой стороны. ЕОУС по своей природе было в большей степени функционально-федеративным образованием, нежели впоследствии Экономическое сообщество и Сообщества в целом, которые со второй половины 1980-х гг. существенно снизили роль наднациональ­ных институтов в пользу межгосударственного Совета министров.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что Митрани и его последователи в целом рассмат­ривали историю международного сообщества как движение в направлении объединения, созда­ния федерации. Для неофункционалистов такое движение является объективным процессом, который не в состоянии остановить отдельные государства. Вместе с тем они подчеркивают, что путь к мирово­му федерализму лежит через процесс эволюции, а не революции. В этом движении к объединению мира особая роль принадлежит международным организациям. Признавая, что подчас междуна­родные организации могут распространять свою власть и на государства (подписание Устава ООН или Римских договоров), неофункционалисты подчеркивают, что «более общим является ... медленный и постепенный процесс перераспределения ответственности в пользу международных организаций, проис­ходящий в результате многочисленных решений в течение определенного периода времени» (Лорд). Нео­функционалисты утверждают, что международные организации постепенно расширяют свою ком­петенцию посредством новой интерпретации своих уставов, расширения роли их органов или секретариата, роста бюрократии и увеличения бюджета. Преодоление сопротивления этой тен­денции со стороны государств-членов происходит благодаря демонстрированию реальных или .мнимых преимуществ углубления интеграции.

По мнению неофукционалистов, международные организации, будучи изначально механизмами обес­печения большей эффективности в отдельных сферах экономики (транспорт, коммуникация), со временем превращаются в локомотивы политической интеграции, которая способна гарантировать мир и безопас­ность.

Первый крупный кризис в рамках ЕС в 1965 г., инициированный де Голлем в связи с тем, что дальней­шая интеграция, по его мнению, противоречила национальным интересам Франции, привел к появлению первой волны критики в адрес неофункционализма:

1) нефункциональный подход весьма линейно представлял процесс развития Сообществ, не учитывая
при этом динамику процессов как в самих государствах-членах Сообществ, так и внутри их инсти­
тутов;

2) не был принят во внимание фактор национализма;

1. International Integration: The European and the Universal Process , 1961.

76 Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

3) сообщества рассматривались изолировано от остального мира, в то время как давление на их чле­
нов происходило по разным направлениям, в том числе и извне;

4) не учитывались общие процессы трансформации западного общества, происходившие независимо
от интеграции.

Кроме того, само определение интеграции претерпело существенные изменения в направлении тради­ционного подхода к международному сотрудничеству.

Неофуикционалисты восприняли основные критические замечания своих оппонентов и постарались их учесть. В целом неофункционалистов в большей степени стали волновать вопросы о том, как и почему государства передают часть своего суверенитета международным организациям, как и почему они доб­ровольно объединяются, вступают в союзы со своими соседями (и не только), теряя при этом некоторые атрибуты своего суверенитета, но получая взамен возможности разрешения конфликтов друг с другом¹.

К 1975 г. Хаас считал теорию региональной интеграции устаревшей, но вполне применимой для осталь­ных частей мира. По-новому стала интерпретироваться теория неофункционализма и в отношении Евро­пейских сообществ. Результат интеграционных процессов в Западной Европе стал представляться в бо­лее традиционном виде формирования федеративного государства складывание западно-европейской федерации проистекает из многолетнего сотрудничества в отдельных отраслях/сферах и приводит к по­степенному «перетеканию» политической деятельности от государств в направлении новой наднацио­нальной структуры. Однако на практике такого «перетекания» вопреки расчетам неофункционачистов в полной мере не произошло. Более того, возник ряд новых международных организаций и форумов, кото­рые стали заниматься выработкой общей политики, в том числе и в Западной Европе (Организация эконо­мического сотрудничества и развития - ОЕСО, группа Десяти и др.).

Главной причиной подобного развития, по мнению Хааса, было то, что политические элиты госу­дарств не справились со скоростью и сложностью набиравших силу процессов интеграции, по­стоянно ставивших перед ними все новые и новые задачи. Кроме того, проявилась сложность реше­ния вопросов в рамках достаточно большой организации, члены которой подчас преследуют взаимоиск­лючающие цели. Все это не могло не привести к эрозии Сообществ и их институтов. Подводя итог своим наблюдениям за процессами европейской интеграции в рамках ЕЭС, Хаас отметил, что опыт ЕЭС скорее иллюстрирует попытку институтов Сообществ совладать со стремительным развитием событий в рам­ках Сообществ, нежели добиться создания региональной политической интеграции².

Аналогичные тенденции в развитии взглядов на процессы интеграции в Западной Европе наблюдались в работах Линденберга и Ная. Линденбергтакже считал, что интеграция в ЕЭС рано или поздно приведет к возникновению серьезных противоречий внутри системы и создаст барьеры для дальнейшего объединения. Вместе с Шайнгольдом он описывал ЕЭС как структуру, которая не стала федеративной. Другой ее особен­ностью было наличие нескольких уровней интеграции в зависимости от той или иной функции. Все это вместе делало ее весьма слабой и уязвимой. Для беспрецедентной в истории и весьма запутанной «плюра­листической» системы ЕЭС в словаре социологов и политологов не находилось адекватных определений.

Най предложил модифицировать неофункционализм 1950-х гг., обратив внимание на необходимость пере­смотра условий, определяющих интеграционный процесс, а также отказавшись от точки зрения, что суще­ствует некий единый путь от реализации квазифункциональных задач к политическому союзу посредством «перетекания». Най сделал вывод о малой вероятности того, что в ближайшие десятилетия процессы эконо­мической интеграции в Западной Европе приведут к созданию федерации или же политического союза, имеющего самостоятельную политику в сфере обороны и международных отношений³.

Таким образом, надежды функционалистов 1950-х гг. на создание федерации уступили место неопре­деленности 1970-1980-х гг.

Провозглашение идеи создания Единого европейского рынка внутри ЕЭС к концу 1992 г., подписание Единого европейского акта (1986), расширившего сферу компетенции ЕЭС и изменившего их институцио­нальный баланс, а также решение многих проблем в сфере общей сельскохозяйственной политики в фев­рале 1988 г. окрылило тех, кто верил в «логику интеграции».

Критика современного неофункционализлш сводится к следующим положениям:

1) это направление главным образом концентрирует свое внимание только лишь на Европейских сооб-

¹ Haas M. International Organization: An Interdisciplinary Bibliography, Stanford, 1971.

² Turbulent fields and the theory of regional integration// 10, 1976

³Nye J. Comparing common markets: a revised neo-functionalist model, International Organizations.1970, 24 (4). р. 830.

Глава 3. За пределами государства

ществах (в настоящее время - на Европейском союзе) По свидетельству Ная, изначальная модель неофункционализма была близка к стратегии архитекторов европейской интеграции в 1950-е гг. и поэтому не могла служить ориентиром для формирования политики в других регионах. Последую­щие модификации этой модели были не более чем инструментом для сравнительного анализа. «Мы хотим знать, что происходит, когда группа государств создает общий рынок». Пищу для размышле­ния представителям этой школы может дать процесс экономической интеграции в рамках Северо­американской ассоциации свободной торговли и СНГ;