Вопрос № 14. Конституционные поправки и пересмотр Конституции РФ 1993г

Конституция РФ различает термины "пересмотр" и "вне­сение поправок". Пересмотром являются изменения положе­ний гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направ­лено на изменение гл. 3—8 Конституции РФ. Чисто внешне может показаться, что критерием различия этих терминов является формальное распределение глав Конституции по разным процедурам. Но на самом деле Конституция прово­дит здесь фундаментальное различие между главами, кото­рые в силу их характера изменяться не должны или, во вся­ком случае, сделать это должно быть очень трудно, и глава­ми, которые могут быть изменены сравнительно (только срав­нительно!) в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 уста­навливают основы конституционного строя и правовой ста­тус личности, и естественно, что учредительная власть уста­новила для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Конституция как бы предупредила законодателей, что поло­жения, связанные с основами конституционного строя и право­вым статусом личности, не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Глава 9 во­шла в этот круг "неприкасаемых" потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмотра и внесения поправок.

Порядок пересмотра и внесения поправок отличается намеренной усложненностью, которая призвана отбить охо­ту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серь­езных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституцио-ного Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки при­нимаются не обычным законом и не в обычной законодатель­ной процедуре. Тем самым учредительная власть подчерки­вает свое верховенство над законодательной. Субъекты пра­ва на внесение предложений о поправках и пересмотре по­ложений Конституции РФ перечислены в ст. 134. Это:

Президент РФ;

Совет Федерации;

Государственная Дума;

Правительство РФ;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

группа численностью не менее одной пятой членов Сове­та Федерации или депутатов Государственной Думы.

Перечень этих органов государственной власти уже тех, которые согласно ст. 104 Конституции РФ обладают правом законодательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания.

В Конституции РФ не указывается, каким образом долж­ны приниматься решения органов государственной власти, связанные с внесением предложений о пересмотре или по­правке к Конституции. Следовательно, такие решения при­нимаются в соответствии с регламентом каждого органа, т. е. требуют проведения голосования при наличии кворума и оформляются постановлением.

Пересмотр положений глав 1, 2 и 9. Конституционное Собрание.Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции начинается (ст. 135) с ясного указа­ния на то, что положения этих глав не могут быть пересмот­рены Федеральным Собранием. Такое выражение "недове­рия" законодательному органу преследует цель не допус­тить положения, при котором этот орган сам принял реше­ние о пересмотре и в том же вихре страстей сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстраняется от процесса пересмотра. Во-первых, как отме­чалось, оно обладает правом внесения предложений о пере­смотре, а во-вторых, без его поддержки да еще большинст­вом в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно пред­ложение о пересмотре не может привести к созыву Консти­туционного Собрания.

Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, которое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ, требуется наличие двух условий:

1) Внесение предложения надлежащим органом;

2) Поддержка этого предложения Советом Федерации и
Государственной Думой.

Понятие Конституционного Собрания, его состав, поря­док избрания, порядок работы и принятия решений остались за пределом конституционного текста. Указано только (ч. 2 ст. 135), что об этод должен быть принят федеральный кон­ституционный за.|$да (а процедура принятия таких законов, как отмечалось выше, тоже непроста). Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетен­ция Конституционного Собрания Конституцией закреплена.

Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений:

1) Подтвердить неизменность Конституции РФ;

2) Разработать проект новой Конституции РФ.;

Ясно, что в отношении созыва Конституционного Собра­ния такая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень-то стимулирует к этому перспектива подтвердить не­изменность Конституции, и в неменьшей степени — разра­ботать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле со­стоит в том, что гл. 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцентно соответствуют общепризнанным принципам международного права, являющегося составной частью пра­вовой системы Российской Федерации, а также общечелове­ческим представлениям о демократическом правовом госу­дарстве.

Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и раз­работает новую Конституцию РФ, то эта Конституция мо­жет быть принята тоже непростым путем, а именно:

1) при наличии квалифицированного большинства в две
трети от общего числа членов Конституционного Собрания
или

2) вынесением проекта на всенародное голосование (ре­
ферендум).

Однако условие для принятия новой Конституции РФ весьма жесткое. Референдум может быть признан результа­тивным, если за новую Конституцию проголосует более по­ловины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избира­телей.

Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конститу­ции РФ, имеющих наибольшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан. Иной, более облегченный порядок изменения Конституции касается федеративного устройства, механизма государст­венной власти и местного самоуправления (гл. 3—8).

Поправки к главам 3—8. Конституция РФ (ст. 136) оп­ределяет, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принима­ются в порядке, предусмотренном для принятия федераль­ного конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Приведенная формулировка ст. 136 породила неопреде­ленность в понимании того, какими должны быть наименова­ние и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании этой конституционной нормы, с которым Госу­дарственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ. Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 процедура приня­тия поправок существенно отличается от процедуры приня­тия как федерального конституционного закона, так и феде­рального закона. В частности, важно учитывать, что в отли­чие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Кон­ституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с уста­новленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распростра­ненный на процедуру принятия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конститу­ционный Суд РФ пришел к выводу о том, что положения статьи 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной по­правке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституцион­ного закона.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции прини­маются в форме особого правового акта — Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положение ст. 136 Кон­ституции Российской Федерации о том, что поправки к гл. 3—8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного за­кона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от об­щего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необхо­димость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюде­но положение ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправ­ках к Конституции РФ.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом зако­нодательных органов субъектов РФ закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президен­том РФ и обнародованию.

Решение Конституционного Суда РФ не могло отрегули­ровать все вопросы, связанные с принятием конституцион­ной поправки. Конституционный Суд поэтому установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законо­дательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюде­ния необходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учиты­вается в конституционном тексте.

Следовательно, по этим вопросам Федеральным Собра­нием может быть принят отдельный федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Консти­туции РФ.