Совет Европейского союза: состав,порядок формирования и внутреняя организация

Официальное наименование. Краткое название данного институ­та — Совет. Именно данный термин употребляется в учредительных договорах Союза.

С 1967 г., когда вступил в силу «Договор о слиянии», по 1 ноября 1993 г. Совет выступал как «Совет Европейских сообществ». После всту­пления в силу Договора о Европейском Союзе полное официальное на­звание рассматриваемого института— Совет Европейского Союза. I

С учетом особенностей состава Совета (в нем заседают министры государств-членов), в средствах массовой информации и научной литературе его также часто именуют «Совет министров». Однако это название сейчас является неофициальным.

Место в системе органов Европейского Союза. В западноевропей­ской доктрине Совет, несмотря на то, что он состоит из представителей исполнительной власти, традиционно характеризуется как главный шконодательный орган Европейского Союза. Характеристика Совета кик законодателя ныне прямо отражена в учредительных договорах (ст. 207 ДЕС), хотя наряду с законодательным он осуществляет многие другие полномочия, в том числе в сфере исполнительной власти. Местонахождение. Городом, в котором работает Совет и располо­жены его вспомогательные подразделения, является Брюссель. Три месяца в году (апрель, июнь и октябрь) Совет проводит свои заседания и Люксембурге, где первоначально находилась его резиденция.

В соответствии со ст. 203 Договора о ЕС в состав Совета входят то одному представителю от каждого государства-члена на министер­ском уровне», т.е. всего в Совет в настоящее время входит 27 членов. Как видно из приведенной нормы, члены Совета — это, как правило, министры правительств государств-членов. Какие именно мини­стры — учредительные договоры не определяют.

Первоначальная практика следовала традициям международных организаций: участниками заседания Совета от каждого государства, как правило, являлись члены правительства, ответственные за внеш­ние сношения, т.е. министры иностранных дел. Однако вскоре вы­яснилось, что такой подход малоэффективен. Совет — орган, прежде всего, законодательный. Нормативные акты по конкретным вопросам общественной жизни более профессионально могут обсуждать и при­нимать отраслевые министры, ответственные в своих государствах за соответствующую отрасль управления. Так, если речь идет о при­нятии регламента по вопросам сельского хозяйства, то наиболее компетентными являются аграрные министры стран-участниц; нормы трудового права и права социального обеспечения лучше утверждать на уровне министров труда и социальной защиты и т.д.

В результате уже в первые годы существования Европейских сооб­ществ Совет разделился на несколько «формаций» (франц. ГогтаПопз), перечень которых ныне закреплен во внутреннем регламенте данного института (приложение I «Перечень формаций Совета»). В настоящее время в Совете девять формаций:

1) Совет по общим вопросам и внешним сношениям;

2) Совет по экономическим и финансовым вопросам;Совет по вопросам правосудия и внутренних дел;

3) Совет по вопросам занятости, социальной политики, здоровья и потребителей;

4) Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования);

5) Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энер­гии;

6) Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;

7) Совет по вопросам окружающей среды;

8) Совет по вопросам образования, молодежи и культуры.

Каждая формация Совета включает национальных министров

одного профиля и занимается принятием решений по определенному кругу вопросов общественной жизни.

Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства принимает меры в сфере общей аграрной политики ЕС, Совет по вопросам окру­жающей среды — в сфере экологической политики ЕС и т.д.

Помимо вышеописанных существует еще один способ комплекто­вания Совета, когда в его заседаниях участвуют высшие должностные лица исполнительной власти государств-членов (формула ст. 203 ДЕС «представители государств-членов на министерском уровне» в данном случае получает широкую интерпретацию — на уровне не ниже министерского). Такой способ комплектования в учреди­тельных договорах называют «Совет в составе глав государств или правительств». С учетом формы правления большинства стран Евро­пейского Союза (парламентская республика или монархия) данный Совет, как правило, состоит из премьер-министров, хотя некоторые государства (полупрезидентские республики) в нем представляют президенты (например, Франция).

Совет на высшем уровне собирается достаточно редко, так как «первые лица» государств-членов предпочитают встречаться в рам­ках другого органа — Европейского совета. Последний, в отличие от Совета Европейского Союза, не принимает нормативных актов, но, с другой стороны, не скован жесткими процедурными правилами, как Совет.

Тем не менее в ряде случаев для вопросов наибольшей полити­ческой важности учредительные договоры прямо предписывают, чтобы Совет собирался именно в рассматриваемом составе. Напри­мер, Совет в составе глав государств или правительств уполномочен производить констатацию нарушения отдельными странами Союза общих принципов конституционного строя, после чего Совет уже в обычном составе вправе принять решение о наложении санкций. Как любой орган, Совет обладает своей внутренней структурой (вну­тренней организацией). Ее элементами выступают Председатель как руководящий орган Совета и подразделения, играющие роль его вспомогательных органов. Председатель (дословно — Президент) Совета—это не конкретное физическое лицо, а государство — член Европейского Союза в целом (абз. 2 ст. 203 ДЕС). От его имени соответствующие обязанности выполняют министры и другие ответственные должностные лица, которые ведут заседания Совета, подписывают принятые им реше­ния и т.д.

Пост Председателя Совета замещается в порядке ротации: каждое государство-член поочередно занимает эту должность на протяжении шести месяцев. Очередность устанавливает сам Совет. В соответствии с решением Совета от 1 января 2007 г. «Об установлении порядка

очередности осуществления председательства в Совете» установлен график. При необходимости в указанный график Советом могут быть вне­сены коррективы. Практика замещения должности Председателя Совета, как вид­но, в максимальной степени приспособлена к межправительствен­ному составу данного института. Однако, становясь Председате­лем, государство-член принимает на себя ответственность за Совет п Европейский Союз в целом (особенно в рамках второй и третьей опор). Соответственно оно должно заботиться об интересах всех составляющих эту организацию стран и народов, жертвуя при не­обходимости узконациональными, внутриполитическими задачами п приоритетами.

Исходя из сказанного функции и полномочия Председателя Со­вета подразделяются на две группы: те, которые Председатель осу­ществляет внутри Совета (внутриорганизационные), и относящиеся к Европейскому Союзу в целом (общеполитические).

Внутриорганизационные полномочия Председателя состоят в ру­ководстве работой Совета Европейского Союза и его подразделений. К ним относится созыв заседаний Совета, формирование повестки дня для всех его «формаций». При этом не позднее чем за неделю до начала своего председательства государство-член оглашает так на­зываемую семестровую программу деятельности Совета, определя­ющую перечень законопроектов и других решений, принятие которых намечено на ближайшее полугодие.

Как уже отмечалось, Председатель в лице конкретного министра осуществляет руководство заседаниями Совета и его вспомогательных органов, в том числе ставит вопросы на голосование, а затем под­писывает принятые решения. Однако его функции в данном случае далеко выходят за рамки функций простого «спикера».

Председатель стремится выполнить (а если возможно, то и пере­выполнить) свою «семестровую программу». В этой связи в ходе за­седаний Совета он выступает в качестве «лоббиста» обсуждаемого законопроекта, активно старается добиться его утверждения. Если возникают серьезные разногласия, Председатель встает со своего места и совершает так называемый 1оиг <1е 1аЫе (франц.) — «обход стола». Он обходит стол, за которым заседают члены Совета, и пу­тем индивидуальной беседы пытается изменить позицию тех, кто возражает против издания акта. Нередко, хотя и не всегда, ему это удается.

Общеполитические полномочия Председателя сосредоточены, глав­ным образом, в сфере общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно правовой сфере, т.е. второй и третьей опор.

В рамках ОВПБ и СПСО именно на Председателя Совета возло жены обязанности по обеспечению реализации в жизнь принятых решений. Большинство из этих решений также являются результатами инициативы Председателя.

Таким образом, в рамках двух «некоммунитарных» опор Пред седатель Совета выступает в качестве исполнительного органа всего Европейского Союза (в ЕС и Евратоме таким органом является Ко миссия).

Важным правом Председателя, о котором уже говорилось, явля­ется официальное представительство Европейского Союза на между­народной арене по вопросам общей внешней политики, а при не­обходимости и третьей опоры. В этом ему помогают Генеральный секретарь Совета и будущее государство-председатель (см. § 3 гл. III). Последнее осуществляет <1е Гас1о функции заместителя Председателя (йе^ге такой пост в Совете отсутствует). Согласно внутреннему ре­гламенту Совета (§ 2 ст. 20): Председателю «помогает представитель государства-члена, которое будет председательствовать следующим. По просьбе Председателя и согласно его инструкциям последний при необходимости замещает его, принимает на себя от него, если уместно, некоторые задачи и обеспечивает преемственность работы Совета».

Ответственность Председателя носит политический характер (учредительными договорами не предусмотрена), причем может быть как «негативной», так и «позитивной». Председатель, принимая на себя ответственность за работу главного законодательного органа Европейского Союза, в глазах общественного мнения рассматрива­ется как движущая сила работы этого института. От Председателя также в большой степени зависит престиж Европейского Союза на международной арене.

В зависимости оттого, насколько успешно работает Совет и каково внешнеполитическое положение Союза, определяется неформальный рейтинг и авторитет самого Председателя. Занимая этот влиятель­ный пост, государства-члены стремятся как можно эффективнее выполнить свои полномочия и даже соревнуются друг с другом, кто это сделает лучше.

Малоэффективная работа на посту Председателя не дает основа­ний для лишения этой должности (шестимесячный срок не подлежит сокращению), однако может нанести ущерб репутации премьер- министра и правительства государства-председателя в целом не только ча рубежом, но и внутри страны — ущерб, которого они, естественно, стараются не допускать.

По сравнению с другими институтами ЕС, в структуре Совета Европей­ского Союза крайне высокую роль играют его вспомогательные орга­ны, что обусловлено непостоянным характерам работы .Совета.

Комитет постоянных представителей (Согерег). Комитет по­стоянных представителей — это вспомогательный орган Совета, вклю­чающий руководителей официальных представительств государств- членов при Европейских сообществах (обычно в ранге послов) или их заместителей.

Главная задача Согерег — рассматривать в предварительном порядке проекты решений¹, подлежащие принятию Советом². Боль­шинство законопроектов рассматриваются в Согерег на уровне заме­стителей постоянных представителей. Комитет в данной «формации» называют Согерег-1. Он подотчетен отраслевому Совету.

Для обсуждения общеполитических вопросов собирается Согерег-Н, членами которого выступают уже сами главы представительств. До­кументы этой «формации» Комитета поступают в Совет по общим вопросам.

Наконец, в рамках второй и третьей опор часть функций Согерег выполняют другие комитеты, являющиеся формально самостоятель­ными от него: Комитет по вопросам политики и безопасности в соста­ве политических директоров от каждого государства-члена (действует в рамках ОВПБ) и Координационный комитет, который участвует в подготовке решений по вопросам третьей опоры (СПСКак видно, с помощью Согерег и его «дублеров» в значительной мере компенсируется недостаток Совета, обусловленный тем, что данный институт не может в основном составе работать постоянно. Прежде чем министры приедут в Брюссель (или Люксембург) для утверждения законопроекта, документ будет детально изучен и, возможно, усовершенствован в Согерег, работающем на постоянной основе. Комитет постоянных представителей, таким образом, «раз­гружает» Совет от многих текущих дел.

Однако полномочия Согерегдалеко выходят за рамки простого обсуждения и подготовки материалов к заседанию Совета. Комитет выступает как «фильтр» для Совета: часто он фактически принима­ет решения за Совет, хотя окончательное решение остается у по­следнего. Если в ходе обсуждения проекта в Комитете все его члены (т.е. представители каждого правительства государства-члена) пришли к общему согласию (консенсусу) относительно проекта регламента, директивы и т.д., то Совет, как правило, уже не обсуждает документ, а автоматически принимает его.

Задачи специальных комитетов и рабочих групп схожи с задачами Согерег. Они обсуждают в предварительном порядке законопроекты и стараются достичь соглашения на своем уровне. Если таковое до­стигнуто, то проект включается в часть I повестки дня Согерег (ана­логичную части А у Совета), и Согерег по общему правилу утверждает его без обсуждения. Затем документ заносится в часть А повестки дня Совета, что тоже означает, как правило, автоматическое при­нятие. В противном случае (если согласие в специальном комитете не достигнуто) вопрос направляется в часть II повестки дня Согерег. Это значит, что поиски взаимоприемлемого решения будет искать уже Комитет постоянных представителей. От результатов его усилий зависит, в какую часть повестки дня Совета в конце концов попадет документ.

местности"», «Группа "Интеллекту­альная собственность"», «Группа "Сухопутный транспорт"», «Группа "Здравоохранение"», «Комитет по образованию», «Комитет по финан­совым услугам», «Комитет по социальной защите» и т.д.

Помимо комитетов и рабочих групп, обеспечивающих выполне­ние Советом своих законодательных функций, недавно были созданы комитеты нового типа. Они сформированы для реализации новой функции Совета — возрастающей координации на всей территории Европейского Союза национальных экономических и социальных по­литик, а также политики в сфере занятости на макроэкономическом уровне. Эти комитеты состоят из высокопоставленных представителей государств — членов Союза, которые встречаются раз в месяц и до кладывают результаты своей деятельности Совету через Корепер, Таким образом, система комитетов и рабочих'групп Совета постоянно изменяется и совершенствуется.

Генеральный секретариат. Генеральный секретариат—подраздг ление Совета, которое обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института, а также может представлять Совет перед другими органами Европейского Союза (в том числе в Суде). В отличие от иных вспомогательных органов и от самого Совета со трудниками Генерального секретариата являются не представители государств-членов, а должностные лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (в настоящее время — примерно 2300 человек).

Генеральный секретариат работает на постоянной основе, а его сотрудники получают за свою работу вознаграждение непосредствен­но из бюджета Европейского Союза.

Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, долж­ность которого, как уже известно читателю, в настоящее время совме щается с другой: Генеральный секретарь — Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности.

Таким образом, специальные комитеты и рабочие группы играют в целом ту же роль «фильтра» для Согерег, что и Согерег для Совета. На практике большинство законодательства ЕС согласовывается именно здесь, что означает быстрое и почти стопроцентное утверж­дение актов Советом.

Кроме рассмотренной выше, специальные комитеты в структуре Совета выполняют другую важную задачу: они осуществляют контроль за реализацией Европейской комиссией полномочий, делегированных ей Советом, т.е. за актами делегированного законодательства ЕС.

В настоящее время в рамках Совета функционирует свыше 200 специальных комитетов и рабочих групп: «Группа на высоком уровне "Убежище и миграция"», «Группа "Европейская политика вооружений"», «Бюджетный комитет», «Стратегический комитет по иммиграции, границам и убежищу», «Группа "Сельскохозяйственные структуры и развитие сельской местности"», «Группа "Интеллекту­альная собственность"», «Группа "Сухопутный транспорт"», «Группа "Здравоохранение"», «Комитет по образованию», «Комитет по финан­совым услугам», «Комитет по социальной защите» и т.д.

Помимо комитетов и рабочих групп, обеспечивающих выполне­ние Советом своих законодательных функций, недавно были созданы комитеты нового типа. Они сформированы для реализации новой функции Совета — возрастающей координации на всей территории Европейского Союза национальных экономических и социальных по­литик, а также политики в сфере занятости на макроэкономическом уровне. Эти комитеты состоят из высокопоставленных представителей государств — членов Союза, которые встречаются раз в месяц и до кладывают результаты своей деятельности Совету через Корепер, Таким образом, система комитетов и рабочих'групп Совета постоянно изменяется и совершенствуется.

Генеральный секретариат. Генеральный секретариат—подраздг ление Совета, которое обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института, а также может представлять Совет перед другими органами Европейского Союза (в том числе в Суде). В отличие от иных вспомогательных органов и от самого Совета со трудниками Генерального секретариата являются не представители государств-членов, а должностные лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (в настоящее время — примерно 2300 человек).

Генеральный секретариат работает на постоянной основе, а его сотрудники получают за свою работу вознаграждение непосредствен­но из бюджета Европейского Союза.

Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, долж­ность которого, как уже известно читателю, в настоящее время совме щается с другой: Генеральный секретарь — Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности (см. § 2 гл. II учебника). Текущее руководство секретариатом осуществляет За меститель генерального секретаря.

Помимо осуществления полномочий по руководству секрета­риатом Генеральный секретарь (или его заместитель) скрепляют второй подписью акты, принятые Советом (первую подпись ставит Председатель). Они же обеспечивают рассылку и опубликование решений Совета.

Генеральный секретарь также может назначаться в качестве депо­зитария соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и международными организациями, и конвен­ций, заключенных между государствами — членами Союза.