Институты и органы ЕС: общая характеристика

Как и любая организация, каждое из Европейских сообществ и Союз в целом осуществляют свою компетенцию через собственные органы, чесло которых с каждым годом увеличивается. Именно посредством («в лице») своих институтов и других специальных органов Союз обе­спечивает достижение поставленных перед ним целей и реализацию своих полномочий в разных сферах общественной жизни независимо оттого, к компетенции какой опоры они относятся.

Вместе взятые, органы Европейского Союза образуют целостную систему. Подобно системе органов и учреждений государства, она может быть обозначена термином «механизм». Каждый орган Союза выступает в этой системе (механизме) в качестве отдельного элемента, связанного с остальными.

Итак, организационный механизм Европейского Союза—это система институтов и других органов, посредством которых дан­ная организация осуществляет свою компетенцию.

С точки зрения своей структуры (внутреннего строения) организационный механизм складывается из двух частей. Для наименования каждой из них используются специальные термины.

Руководящие органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, именуются в праве Европейского Союза инсти­тутами. Именно на институты возложено осуществление задач Евро­пейских сообществ и Союза в целом, именно в лице своих институтов Европейский Союз реализует те суверенные права, которые были делегированы ему государствами-членами. Институтов у Европейских сообществ сначала было четыре, ныне их пять: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата (§ 1 ст. 4ДЕС). Институты образуют центр, ядро организаци­онного механизма Европейских сообществ и Европейского Союза в целом. Остальные его элементы, гораздо более многочисленные, обозначаются в праве Европейского Союза термином «орган». При­чем указанное понятие рассматривается как самостоятельное, в ре­зультате чего в статьях учредительных договоров и нормативных актов нередко можно встретить выражение «институты и органы».

На деле, конечно, каждый институт одновременно выступает в качестве органа Сообществ и Союза. Но обратное уже пе будет верным: институтов как руководящих органов пять, количество же «просто» органов в зависимости от способа подсчета можно измерить десятками или даже сотнями (если учитывать разного рода вспомо­гательные комитеты). В этой связи с учетом теоретических, а равно практических соображений приведенную выше нормативную харак­теристику структуры организационного механизма Союза можно не­сколько изменить: институты и другие органы. Первые — центральное звено, вторые часто носят вспомогательный и/или консультативный характер (например, Экономический и социальный комитет как кон­сультативный орган, включающий представителей разных классов и профессий на территории ЕС).

Многие из категории «других органов» учреждены самими ин­ститутами Союза, состоят при институтах или даже являются их структурными подразделениями. В качестве примера можно при­вести Европейского контролера по защите данных — независимый орган контроля за соблюдением прав и свобод личности в информа­ционной сфере. Он был учрежден регламентом, принятым совмест­но Европарламентом и Советом. Европейское ведомство но борьбе с мошенничеством учреждено Европейской комиссией и состоит при ней. Военный штаб Европейского Союза, созданный Советом, входит составной частью в его Генеральный секретариат.

Следует отметить, что понятие «орган» в праве Европейского Союза используется в очень широком значении. К категории органов здесь относят и такие образования, которые в государствах обозначаются термином «учреждения», например, Европейский социальный фонд или Европейское агентство по вопросам окружающей среды. Сюда же включаются и те части организационного механизма, которые обладают собственной правосубъектностью, отличной от правосубъ­ектности Сообществ и Союзр в целом. В административном праве некоторых стран подобные учреждения имеют статус публичного юридического лица (в отличие от частноправового: акционерное общество и т.п.), а в официальных документах Союза их иногда име­нуют «децентрализованное учреждение» (дословно — организм) или «публично-правовое учреждение, созданное на основании учредительных договоров».

К группе таких органов — организаций с собственной правосубьектностью— относятся, прежде всего, банки ЕС — ЕИБ и ЕЦБ. Последний обладает полномочиями по изданию нормативных и индивидуальных актов, несмотря на то, что формально не отнесен к числу институтов. Самостоятельную право­субъектность имеет также Европол.

Как следует из вышеизложенного, структуру организационного механизма можно охарактеризовать как двухуровневую. Первый (базовый) уровень составляет институционный механизм (система пяти институтов), для второго (другие органы) характерно многообразие организационно-правовых форм и общих условий деятельности.

Несмотря на то что институты являются общими для всего Союза, основы их правового статуса закрепляются в учредительных догово­рах Европейских сообществ. Этому вопросу в ДЕС посвящена часть пятая «Институты Сообщества».

Именно здесь установлены порядок формирования, состав, а так­же общий порядок деятельности всех пяти институтов ЕС и Союза и целом¹, а также некоторых других органов (Европейский инве­стиционный банк, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов).

Что касается полномочий, то они могут вытекать из различных норм учредительных документов как Сообществ, так и Союза (в рам­ках ЕС главным источником полномочий, напомним, служит часть третья учредительного договора «Политика Сообщества»).

Для некоторых институтов и других органов Союза детальные правила их внутренней организации и деятельности выделены от­дельно и закреплены в статутах (уставах), прилагаемых в качестве протоколов к учредительным договорам. Свой статут (устав) имеют п настоящее время Суд, Европейский инвестиционный банк и ЕЦБ.

Правовое положение многих органов Союза закрепляется в норма­тивных актах институтов и других источниках вторичного права. Например, для Омбудсмана таковым служит решение Европарламента об общих правилах и условиях его деятельности, для Военного штаба и Военного комитета — специальные решения Совета Европейского Союза; Европол функционирует на основе специальной конвенции о его учреждении.

Наконец, каждый институт и многие другие органы Союза имеют свои внутренние регламенты (для судов — процессуальные регла менты) Так называются документы, в которых устанавливаются процедурные правила. По этой причине в англоязычных источниках указанные документы именуются «правила процедуры».