Дополнительная компитенция ЕС: механизм продвинутого сотрудничества и подразумевающие полномочия ЕС

По общему правилу, наделение Союза дополнительными предметами ведения и полномочиями осуществляется посредством внесения пополнений в его учредительные договоры, что в последние годы делается достаточно часто. Однако процедура пересмотра союзной «конституции» весьма сложна и длительна.

Существуют правовые механизмы расширения компетенции Союза и без пересмотра учредительных документов. Первый из них — подразумеваемые полномочия— ведет свое начало еще от Римского договора об учреждении ЕЭС 1957 г. и широко используется на практике (п. 1). Второй — механизм продвинутого сотрудничества—может получить распространение в последующие годы по мере расширения количественного состава Европейского Союза (п. 2). В ЕС подразумеваемые полномочия означают право принимать решения, в том числе нормативные акты, по тем вопросам обще­ственной жизни, которые прямо не отнесены к ведению ЕС учре­дительным договором, но имеют значение для реализации его целей и задач. Иными словами, если какой-либо вопрос не указан в гипотезе уполномочивающей нормы части третьей «Политика Сообщества» ДЕС или других его разделах, институты все же могут принять решение, задействовав свои «подразумеваемые полномочия». Поскольку Сообщество как часть Союза основано на принципе правового государства (ст. 6 Договора о Европейском Союзе), его подразумеваемые полномочия закреплены в особых статьях учреди тельного договора. Реализуя эти полномочия, Сообщество, таким об разом, не нарушает принципа законности как одного из руководящих начал своей деятельности. В настоящее время подразумеваемые полномочия ЕС имеют своим источником четыре отдельные статьи ДЕС, различающиеся сферой действия. Статья 18. Согласно § 2 этой статьи (введен Ниццким договором) «если настоящий Договор не предусмотрел необходимых полномочий» Сообщество тем не менее может «издавать положения, призванные облегчить реализацию прав» граждан Европейского Союза на свободу передвижения и проживания в пределах всей территории ЕС. Статья 94 содержалась еще в первоначальной редакции учредительного договора (т.е. с 1957 г.). В соответствии с этой нормой Совет Европейского Союза вправе издавать «директивы о сближении таких законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов, которые непосредственно затрагивают установ­ление или функционирование общего рынка». Статья 95 была введена Единым европейским актом 1986 г. Она позволяет Сообществу «в отступление от статьи 94» принимать меры «по сближению законодательных, регламентарных и административ­ных положений в государствах-членах, целью которых является соз­дание и функционирование внутреннего рынка». Наконец, согласно ст. 308 (также действует в неизменном виде с 1957 г.), «если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей, и если настоящий Договор не предусматривает необходи­мых полномочий, Совет ...принимает надлежащие меры на основе единогласия». Наиболее узкой по сфере действия является первая статья, самой широкой — последняя, так как она позволяет принимать меры лишь на том основании, что они важны для достижения целей ЕС. И все же ограничения для Сообщества существуют. С учетом неоднородности состава Европейского Союза возникает потребность ввести в его устройство и деятельность элементы диф­ференцированной интеграции. Суть метода дифференцированной интеграции проста: государства-члены, которые способны и желают быстрее двигаться вперед, могут это делать, не дожидаясь остальных. Другие же, которые желают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать. Главное достоинство метода дифференцированной интеграции — его гибкость. Он дает возмож­ность развивать интеграционный процесс даже тогда, когда не все государства готовы или способны в нем участвовать. В этой связи и политологической литературе в качестве эквивалента сейчас ши­роко используются термины «круги солидарности» или «Европа двух, трех и т.д. скоростей». Одни государства двигаются быстрее, другие медленнее, но не мешают идущим впереди и имеют возможность к ним впоследствии присоединиться.

Отсюда вытекает и недостаток данного метода, связанный с угро­зой деления стран Союза на «полноценных» и «неполноценных», м также образования внутренних группировок из числа отдельных государств-членов наподобие тех, которые уже сейчас сложились и виде «зоны евро» или «Шенгенского пространства». Тем самым под­рывается главная цель интеграционного процесса — строительство единой Европы.

Дифференцированная интеграция — это общественный процесс, в рамках которого складываются определенные отношения между государствами-членами и Европейским Союзом. Очевидно, что дан ный процесс нуждается в юридической регламентации.

Порядок и формы осуществления дифференцированной инте­грации в праве Европейского Союза в настоящее время обознача­ется термином «продвинутое сотрудничество». Выбор понятия, как представляется, не вполне удачен, так как речь идет не просто о со­трудничестве государств-членов, а именно о передаче ими органам Европейского Союза дополнительной компетенции.

Итак, механизм продвинутого сотрудничества — это совокуп­ность правил и процедур, в рамках которых осуществляется де­легирование Европейскому Союзу дополнительной компетенции со стороны отдельных государств-членов этой организации.

Значение данного механизма, очевидно, будет возрастать с тече­нием времени в связи с процессом расширения количества государств- членов и, соответственно, возрастанием внутренней неоднородности организации Европейский Союз.

Ниццкий договор 2001 г. пересмотрел правила, регулирующие механизм продвинутого сотрудничества, в частности, утвердил новую редакцию вышеупомянутого разд. VII Договора о Европейском Союзе. 11IIрядок осуществления продвинутого сотрудничества был заметно упрощен и усовершенствован, а возможности использования его на практике были расширены (в сферу, где может осуществляться продвинутое сотрудничество, была включена вторая опора Союза — общая внешняя политика и политика безопасности).

Именно в соответствии с «ниццкой» редакцией учредительных до­говоров в дальнейшем будет развиваться продвинутое сотрудничество между странами Европейского Союза. На основе этой, новой редакции ниже будут рассмотрены принципы продвинутого сотрудничества и по­рядок его осуществления в рамках каждой из трех опор Союза. Согласно ст. 43 — первой статье «Положений о продвинутом сотрудни­честве» (разд. VII Договора о Европейском Союзе) «государства-члены, которые намерены установить между собой продвинутое сотрудни­чество, могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные настоящим Договором и Договором об учреждении Кнропейского сообщества». Тем самым открывается возможность для делегирования органам Европейского Союза новой компетенции со стороны части его государств-членов. Однако такое делегирование и в целом продвинутое сотрудничество должно осуществляться только при соблюдении руководящих принципов, предусмотренных Догово­ром о Европейском Союзе. Всего таких принципов 10. 1)Прежде всего, продвинутое сотрудничество «призвано благо­приятствовать реализации целей Союза и Сообщества, обеспечивать их интересы и укреплять процесс интеграции» (п. «а» ст. 43); 2) Продвинутое сотрудничество «уважает названные договоры, а равно единый институционный механизм Союза (п. «Ь» ст. 43); 3) Продвинутое сотрудничество уважает достижения Сообще­ства и меры, принятые в соответствии с другими положениями учредительных договоров (п. «с» ст. 43); 4)Продвинутое сотрудничество «остается в рамках полномочий Союза или Сообщества и не затрагивает сфер, относящихся к ис­ключительной компетенции Сообщества» (п. «сЬ ст. 43); 5) Продвинутое сотрудничество «не наноситущерба внутреннему рынку ...и экономическому и социальному сплочению» (п. «е» ст. 43); 6) Продвинутое сотрудничество «не создает препятствий или дискриминации в торговле между государствами-членами и не по рождает искажений конкуренции в отношениях между ними» (п. «С» ст. 43). Таким образом, и этот принцип направлен на защиту единство экономической территории ЕС.; 7)Продвинутое сотрудничество «объединяет как минимум восемь государств-членов» (п. «е» ст. 43); 8)Продвинутое сотрудничество «уважает. полномочия, права и обязанности государств-членов, которые в нем не участвуют» (п. «Ь> ст. 43); 9)Продвинутое сотрудничество «не затрагивает положений Про токола об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза» (п. «1» ст.); 10) Продвинутое сотрудничество «открыто для всех государств- членов» (п. «]'» ст. 43).