Европейский парламент: состав, порядок формирования и структура

Официальное наименование. Европейский парламент ведет свое про­исхождение от Общей ассамблеи ЕОУС, учрежденной в числе других институтов Парижским договором 1951 г.

Термин «ассамблея» был использован для обозначения аналоги­чных органов ЕЭС и Евратома. Однако в 1958 г. к тому времени уже единая Ассамблея Европейских сообществ провозгласила себя Пар­ламентской ассамблеей, а в 1962 г. — Европейским парламентом.

Термин «европейский парламент» был введен в учредительные договоры в 1986 г. Единым европейским актом и отныне является единственным официальным названием представительного института всего Союза.

Среди государств — членов ЕС наиболее близкая по характеру институция имеет место в Германии, где федеральную законодательную влать также осуществляют два самостоятельных органа: Союзный парламент (Бундестаг) и Союзный совет (Бундесрат), состоящий, как и Совет Европейского Союза, из представителей исполнительной власти (земельных министров). При этом в некоторых случаях (в соответствии первой Конституцией Германии 1871 г. это было общим правилом) Бундесрат может издавать законы в обход Бундестага.

Местонахождение. В соответствии с протоколом о местонахожде­нии институтов Союза официальной резиденцией Европарламента является г. Страсбург (Франция). Здесь же заседает и Парламентская ассамблея Совета Европы, с которой иногда путают Европейский парламент.

Аппарат Парламента (Генеральный секретариат) и его подраз­деления находятся в Люксембурге, а дополнительные заседания своей ежегодной сессии Европарламент проводит в Брюсселе, куда он неоднократно выражал желание переехать на постоянное место работы (чтобы «воссоединиться» с Советом и Комиссией)1.

Состав

Европейский парламент включает членов (депутатов), избираемых в каждом государстве-члене в соответствии с численностью населения, но не строго пропорционально (представительство небольших стран завышено).

Количество депутатских мест для каждой страны зафиксировано непосредственно в Договоре о Европейском союзе т.е. является «жесткой» нормой. ДЕС также устанавливает предельную численность депутатского корпуса— 751. Однако эта численность может времен­но превышаться в том случае, если в период очередной легислатуры Европарламента в состав Союза вступают новые государства-члены. Несмотря на существующую систему квот, депутаты Европарла мента не являются представителями отдельных государств-членов. Где бы ни был из­бран депутат, он считается представителем народов ЕС, вместе взя­тых, т.е. всех граждан Европейского Союза Представительный характер Парламента обусловливает наделение его депутатов свободным мандатом: они не связаны наказами своих избирателей (так как представляют все народы ЕС, а не только свой округ), не могут быть отозваны и голосуют в соответствии со своей совестью и убеждениями.

Статут 2005 г. также урегулировал вопрос о денежном содержании европейских депутатов, которое до сих пор выплачивалось из нацио­нальных бюджетов в размере, соответствующем жалованью нацио­нальных парламентариев (депутат Европарламента, избранный в Шве ции, получал столько же, сколько член шведского Риксдага, и т.д.). Подобная система приводила к дискриминации, так например, жалованье депутатов парламента Италии в несколько раз превышает жалованье членов Государственного собрания (парламента) Венгрии. Соответственно «итальянские» депутаты Европарламента оплачива­лись значительно более щедро, чем их «венгерские» коллеги.

Согласно Статуту 2005 г. жалованье депутатов Европарламента выплачивается из бюджета Европейского Союза и является единым (его сумма определена в размере 38,5% от оклада судьи Суда Европейских сообществ). Депутатам также гарантируется право на по лучение иных денежных пособий, в том числе в рамках пенсионного обеспечения, и компенсации расходов на депутатскую деятельность (подобные компенсации существуют уже многие годы, и Статут их вводит в более жесткие рамки).

Еще одна важная гарантия независимости и эффективной дея­тельности европейских парламентариев закреплена в Акте о прямых выборах Европарламента 1976 г. — несовместимость должностей. Согласно этому Акту депутатам, в частности, запрещается занимать должности в других институтах и органах Европейского Союза, вхо­дить в состав национальных правительств и парламентов.

Политические убеждения (точнее, партийная принадлежность), а не национальность определяют характер депутатских объединений в стенах Парламента. Как и в национальных парламентах, европей­ские парламентарии объединяются во фракции, называемые во вну­треннем регламенте Европарламента политическими группами. При этом политическая группа не может включать депутатов из одного- единственного государства.

4 ноября 2003 г. издан регламент Европейского парламента и Совета «О статусе и финансирова­нии политических партий на европейском уровне». Согласно регламенту от 4 ноября 2003 г. партия признается «функциониру­ющей на европейском уровне», если как минимум в одной четверти государств-членов:

а) ее кандидаты избраны в представительные органы на евро­пейском, национальном или региональном уровне (Европарламент, национальный парламент, региональные парламенты или ассамблеи), либо

б) за кандидатов партии на последних выборах в Европарламент подано не менее 3% голосов.

По своему составу политическая партия на европейском уровне может выступать как объединением граждан, так и союзом однород­ных политических партий, действующих в нескольких государствах- членах (например, «Партия европейских социалистов» объединяет национальные политические партии социал-демократической на­правленности).

2. Порядок формирования

Европейский парламент по праву называют самым демократическим институтом Европейского Союза. Все его депутаты избираются путем всеобщего прямого голосования граждан Европейского Союза. Тем самым обеспечивается непосредственное воздействие населения на политику надгосударственных институтов, а сохраняющиеся ограни­чения парламентских прерогатив рассматриваются как проявления «дефицита демократии» (он в последние годы стал заметно меньше, но все равно остается).

Вышеуказанный способ формирования Европарламента заложен Договором о Европейском сообществе 1957 г., дополненным в 1976 г. особым источником первичного права ЕС (см. § 5 гл. II) —Актом об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием.

К числу важнейших положений Акта 1976 г. относятся:

1) избирательная система: на всей территории Европейского Союза депутаты Европарламента должны избираться на основании пропорциональной избирательной системы, которая по усмотрению государств-членов может выступать в виде системы единого пере­даваемого голоса (в Ирландии, на Мальте, а также в Северной Ир­ландии) или системы партийных списков (в остальных государствах- членах) ;

2) единые принципы избирательного права: всеобщее, прямое, свободное и тайное голосование;

3) возможность введения заградительного пункта, который, однако, ни в одном из государств-членов не должен превышать 5% поданных голосов;

4) несовместимость должностей: депутаты Европарламента не вправе совмещать свой мандат с работой в других органах Европей­ского Союза, а также в национальных парламентах и правительствах (см. выше);

5) единые сроки проведения выборов: по усмотрению государств- членов они могут проходить на протяжении четырех последних дней одной недели (с четверга по воскресенье), причем итоги оглашаются только после завершения голосования во всех государствах-членах. На практике выборы в Европарламент традиционно проходят в июне (последние состоялись в июне 2004 г.).

В выборах на территории каждого государства-члена имеют пра­во участвовать не только местные граждане, но и граждане других государств-членов, проживающие на его территории, причем речь идет как о праве избирать (активное избирательное право), так и о праве избираться (пассивное).

Соответствующий принцип закреплен в ДЕС (§ 2 ст. 19) и Хартии Европейского Союза об основных правах (ст. 39) в качестве одного из политических прав граждан Союза в целом .Срок полномочий Европейского парламента и депутатов, в него избранных, составляет 5 лет (§ 3 ст. 190 ДЕС). Досрочный роспуск не предусмотрен (такие предложения вносились при подготовке Ницц кого договора, но не получили поддержки).

3. Внутренняя организация

Внутренняя организация (структура) Европарламента находится в русле общих традиций представительных учреждений, хотя имеет некоторые специфические черты. Ее основными элементами служат руководящие органы, единоличные и коллегиальные: Председатель и его заместители, Конференция председателей и Бюро, а также пар­ламентские комиссии, квесторы и Генеральный секретариат.

Важнейшим источником права, регулирующим внутреннюю организацию, а также процедуру работы Европарламента, является его внутренний Регламент, который был принят впервые в 1953 г. и с тех пор неоднократно пересматривался.

В современной редакции этот объемный и детальный документ насчитывает свыше 200 статей, объединенных в 13 разделов.

А. Руководящие органы

Председатель — высшее должностное лицо Европарламента, ко­торое осуществляет руководство «всей деятельностью Парламента и его органов» (ст. 19 ВР). Председатель избирается депутатами из своего состава сроком на два с половиной года, т.е. на половину парламентской легислатуры¹. Допускается повторное избрание на этот пост.

Помимо традиционных полномочий по руководству пленарными заседаниями (открывает и закрывает их, предоставляет слово депу­татам, объявляет об итогах голосования, применяет меры дисципли­нарных взысканий к депутатам и посетителям и т.д.) Председатель Европарламента выступает в качестве официального представителя возглавляемого им института в отношениях с другими органами ЕС, а также иностранных государств.

От имени Парламента его Председатель подписывает парламент­ские акты, в том числе бюджет Европейского Союза и тексты регла­ментов, директив и решений, принятых совместно Европарламентом и Советом (Председатель Парламента ставит подпись всегда первым, Председатель Совета — вторым).

Заместители председателя (вице-председатели), как и Предсе­датель, избираются депутатами из своего состава на 2,5 года с правом на переизбрание в дальнейшем.

Количество заместителей достаточно велико — 14. При их вы­боре определяется «порядок старшинства» (ст. 15 ВР): первый заме­ститель, второй и т.д. В соответствии с этим порядком заместители призываются к выполнению полномочий Председателя в случае его отсутствия (ст. 20 ВР). Если же вакансия становится постоянной, то исполняющим обязанности до избрания нового Председателя будет его первый заместитель (ст. 18 ВР).

Внутри корпуса заместителей председателя существует разделение труда. Например, два из них несут ответственность за отношения с национальными парламентами (ст. 24 ВР).

Вместе с Председателем заместители образуют первый коллеги­альный руководящий орган Европарламента — Бюро.

Бюро — это орган Парламента, на который возложено решение организационных, финансовых и технических вопросов его деятельно­сти. «Бюро регулирует финансовые, организационные и административные вопросы, касающиеся депутатов, внутреннюю организацию Парламента, его секретариата и органов» (ст. 22 ВР). В состав Бюро входят по должности 15 человек. Это вышеназванные Председатель и 14 его заместителей. С совещательным голосом в работе Бюро участвуют также квесторы (см. ниже).

Конференция председателей. В отличие от Бюро, которое может быть названо административным органом, Конференция председателей выступает как орган политического руководства работой Парламента. Именно Конференция председателей реша ет вопросы планирования законодательной и иной деятельности Парламента, определяет состав и компетенцию парламентских комиссий, решает вопросы взаимодействия Европейского парла мента с парламентами государств-членов (в этом ей подотчетны заместители председателя, ответственные за данный участок дея­тельности) и т.д.

В состав Конференции председателей входят руководители пар­ламентских фракций и самого Парламента, т.е. Председатель Евро- парламента и председатели политических групп (отсюда и название данного органа). Еще двух человек делегируют депутаты, не входящие ни в одну из групп («неприсоединившиеся»), но без права голоса. Количество членов Конференции председателей, таким образом, не является фиксированным (зависит от числа фракций).

В отличие от других коллегиальных органов Европарламента Конференция председателей должна стремиться найти консенсус по всем обсуждаемым ею вопросам, а если консенсус недостижим, то принимает решения взвешенным голосованием (в этом она похожа на Совет Европейского Союза). В данном случае количество голосов председателей фракций зависит от числа депутатов, входящих в их состав.

Кроме Бюро и Конференции председателей в структуре Европар­ламента функционируют и другие коллегиальные органы с консульта­тивными полномочиями: Конференция председателей комиссий и Кон­ференция председателей делегаций. Эти органы дают рекомендации Бюро и Конференции председателей по вопросам функционирования, соответственно, парламентских комиссий или межпарламентских делегаций, включающих депутатов Европарламента.

Б. Парламентские комиссии

Аналогично другим парламентам, в целях более эффективной и ком­петентной работы по обсуждению законопроектов и других вопро­сов, отнесенных к парламентской компетенции, из числа депута­тов в Европейском парламенте образованы комиссии (постоянные н временные)¹. При этом, как и в законодательных органах Италии, Португалии и ряда других стран, ВР Европарламента (ст. 62) позволяет делегировать постоянным комиссиям право принимать решения по некоторым вопросам, отнесенным к ведению Парламента в целом.

Задача постоянных комиссий — предварительный анализ проек­тов решений, подлежащих принятию Европарламентом. До того как Парламент приступит к рассмотрению документа на своем пленарном заседании, его изучение проводит одна из постоянных комиссий, на­значаемая ответственной. Результаты изучения документа, поправки и рекомендации ответственной комиссии излагаются в ее докладе па заседании Парламента.

Система постоянных комиссий в общем соответствует системе предметов ведений и полномочий Европейского Союза, хотя и не копирует ее. После последних выборов 2004 г. Европейским парла­ментом было образовано 20 постоянных комиссий:

1) комиссия по иностранным делам;

2) комиссия по развитию (сфера ведения: «политика сотруд­ничества в поддержку развития» ЕС, в рамках которой Сообщество оказывает помощь развивающимся странам планеты в подъеме их жизненного уровня);

3) комиссия по международной торговле;

4) комиссия по бюджетам (компетенция: вопросы подготовки «общего бюджета Европейского Союза», а также бюджетов специа­лизированных органов Союза, наделенных правами юридического лица);

5) комиссия по бюджетному контролю;

6) комиссия по экономическим и денежным вопросам (компетен­ция: экономический и валютный (денежный) союз, включая правовое регулирование единой денежной единицы «евро»);

7) комиссия по занятости и социальным вопросам;

8) комиссия по окружающей среде, здравоохранению и безопас­ности продуктов питания;

9) комиссия по промышленности, научным исследованиям и энер­гии; .

10) комиссия по внутреннему рынку и защите потребителей;

11) комиссия по транспорту и туризму;

дительные документы, основополагающие принципы устройства и функционирования Европейского Союза);

19) комиссий, по правам женщин и равенству возможностей;

2 О) комиссия по петициям.

Временные комиссии Европарламента в отличие от постоянных образуются для изучения какого-либо отдельного вопроса. После представления доклада на пленарном заседании они прекращают свое существование. По общему правилу, мандат временных комиссий длится максимум год, но допускается его продление (ст. 150 ВР).

Среди временных комиссий особое место занимают следственные комиссии, существование которых прямо предусмотрено Договором о Европейском сообществе. Они могут учреждаться Парламентом с целью расследования предполагаемых «правонарушений или нару шений порядка управления в сфере действия коммунитарного права» (ст. 193 ДЕС). Предметом расследования могут выступать деятельность как органов Европейского Союза, так и «публичной администрации» государств-членов, иных уполномоченных лиц (ст. 151 ВР).

Следственная комиссия Европарламента наделена широкими полномочиями по сбору необходимых доказательств, в том числе правом вызывать и проводить допрос свидетелей, запрашивать у ор­ганов ЕС и государств-членов письменные доказательства (ст. 3 ре шения Европейского парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г. «О порядке реализации Европейским парламентом права осуществлять расследования»).

Формирование всех парламентских комиссий осуществляется по партийно-политическому признаку. Кандидатов в члены комиссий выдвигают фракции (политические группы), а также группа непри­соединившихся депутатов. Каждая фракция обладает в комиссии числом мест, примерно соответствующем ее доле парламентских мандатов (ст. 152 ВР). Персональный состав всех комиссий утверж­дается Европарламентом по предложению Конференции предсе­дателей.

Каждая комиссия обладает своей внутренней структурой. Внутри нее образуются подкомиссии. Руководящими органами комиссии яв­ляются ее председатель и бюро (председатель комиссии плюс три его заместителя), избираемые членами комиссии из своего состава.

В. Квесторы

Квесторы — это должностные лица Европарламента, которые «от­ветственны за выполнение административных и финансовых задач, непосредственно затрагивающих депутатов» (ст. 25 ВР). Квесторы в своей деятельности подотчетны Бюро Европарламента, в состав второго они входят с правом совещательного голоса.

Так же, как и Председатель, квесторы Европейского парламента избираются депутатами из своего состава на 2,5 года. Квесторов всего шесть, и между ними, аналогично заместителям Председателя, устанавливается «порядок старшинства».

Действующий ВР Европарламента возложил на квесторов новую важную задачу— ведение специального реестра финансовой и про­фессиональной деятельности парламентариев. С этой целью каждый депутатЕвропарламента обязан ежегодно направлять квесторам декларацию, включающую сведения о его профессиональной и иной оплачиваемой деятельности, и о доходах, получаемых в дополнение к жалованью парламентария от «третьих лиц» в связи с его полити- -ской деятельностью (ст. 2 приложения I к ВР).

К полномочиям квесторов также относится выдача пропусков лицам, «которые желают часто посещать местонахождение Парла­мента с целью предоставления информации депутатам в рамках их парламентского мандата». Среди указанных лиц в настоящее время немало лоббистов. Их доступ в здание Европарламента, соответствен­но, производится с согласия квесторов.

Генеральный секретариат

Генеральный секретариат представляет собой аппарат Европарла­мента. Его сотрудники должны обеспечивать нормальную работу Парламента в'целом и его членов (перевод документов, техническое обслуживание и т.д.)В отличие от рассмотренных выше подразделений сотрудниками Генерального секретариата являются не сами парламентарии, а лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 человек). Они должны действовать беспристрастно и объектив­но, в интересах Парламента в целом и отдельных парламентариев независимо от политической принадлежности.

Генеральный секретариат подотчетен Бюро, которое назначает его руководителя — Генерального секретаря.