Счетная палата: состав, структура, функции, порядок работы

Официальное наименование. В переводе названия этого института на русский язык отсутствует единообразие. Это объясняется тем, что, и отличие, например, от Совета или Комиссии, Европейская Счет­ная палата не имеет достаточно единообразного названия на всех официальные языках ЕС. В результате ее наименование с равными основаниями можно перевести как счетная палата, счетный суд, палата аудиторов, суд аудиторов и т.д.

Место в системе институтов ЕС. Применяя к институтам ЕС традиционную «трехзвенную» систе­му разделения властей на власть законодательную, исполнительную и судебную, мы не сможем отнести Счетную палату ни к одной из этих ветвей власти, поскольку она, с одной стороны, является независимым институтом, а с другой —не обладает полномочиями, характерными для какой-либо из вышеназванных ветвей власти.

Согласно от. 246 ДЕС «Счетная палата осуществляет аудит». Это позволяет говорить о Счетной палате как о независимом органе фи­нансового контроля.

Местонахождение. Счетная палата находится в г. Люксембурге. Отдельный офис Счетной палаты расположен в г. Брюсселе.

1. Состав и порядок формирования

Статья 247 Договора предусматривает, что Счетная палата состоит из 27 членов (аудиторов). В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 247 Договора Ниццким договором 2001 г., каждое из государств-членов должно быть представлено в Счетной палате одним своим гражданином.

Срок полномочий аудиторов—шесть лет, т.е. значительно мень­ше, чем это предусмотрено для аудиторов счетных палат Западной Европы, и может быть продлен.

В соответствии с п. 3 ст. 247 аудиторы назначаются Советом по предложению государств-членов и после консультации с Европейским парламентом. После ратификации Ниццкого договора, Совет должен принимать решение о назначении аудиторов Счетной палаты квалифицированным большинством голосов. При этом, принимая решение о назначении аудиторов, Совет голосует не по каждой кан­дидатуре в отдельности, но за весь список.

Следует отметить, что Европейский парламет очень активно использует свое право давать консультации по предлагаемым канди­датурам аудиторов и не стесняется выражать свое неудовольствие, если та или иная кандидатуры кажутся ему неподходящими.

Для того чтобы стать аудитором Счетной палаты, кандидаты должны отвечать определенным требованиям, закрепленным в п. 2 ст. 247 Договора. Прежде всего аудиторы должны быть гражданами государств-членов. Кроме того, существуют достаточно жесткие тре­бования к их профессиональной подготовке. До своего назначения на должность аудиторов Счетной палаты они либо должны иметь опыт работы в «органах внешнего аудита» в своих государствам членах, либо «обладать достаточной квалификацией для занятия этом должности». При этом «их независимость не должна вызывать сомнений».

Как показывает практика, подавляющее большинство аудиторов Счетной палаты обладают большим опытом участия в государствен­ном (парламентском, со стороны органов исполнительной власти или счетных палат) внешнем аудите и контроле за расходованием бюджетных средств идо своего назначения на должность аудиторов Счетной палаты имели значительной опыт государственной службы. Случаи назначения на должность аудиторов Счетной палаты лиц с высоким профессиональным уровнем и соответствующей квали­фикацией, но не имеющих опыта государственного финансового контроля, крайне редки.

В процессе своей деятельности аудиторы Счетной палаты обязаны соблюдать ряд жестких требований, а также требований, предъявляемых к высшим должностным лицам Комиссии, Суда и ЕЦБ. Так, аудиторы должны сохранять свою независимость от органов государств-членов и Сообщества. Они не имеют права получать или спрашивать указания у таких органов. Кроме того, н течение срока своих полномочий аудиторы не вправе заниматься какой-либо иной деятельностью. Наконец, они должны «воздерживаться от любых действий, несовместимых с их обязан­ностями» .

В случае если аудиторы в течение срока своих полномочий утра­тят гражданство своего государства-члена или же нарушат любое из ограничений на их деятельность, накладываемых Договором, они могут быть досрочно освобождены от своей должности решением Суда по заявлению Счетной палаты. Пункт 5 ст. 247 ДЕС предусматривает весьма жесткие ограниче­ния, касающиеся дальнейшей деятельности лица после ухода с долж­ности аудитора. В частности, бывшие аудиторы должны «проявлять щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занять определенные должности или получить определенные выгоды». В слу­чае нарушения этого требования и совершения поступков, входящих в конфликт интересов с их деятельностью на посту аудиторов Счетной палаты, они на основании п. 7 ст. 247 ДЕС могут быть лишены своей пенсии решением Суда по заявлению Счетной палаты.

2. Внутренняя организация

Счетную палату возглавляет ее председатель. В соответствии с п. 3 ст. 247 ДЕС председатель Счетной палаты избирается самими ау­диторами из своего состава. Срок полномочий председателя — три года, т.е. половина от общего срока полномочий аудиторов. Договор позволяет переизбирать председателя на новый срок.

К обязанностям председателя относится координация и контроль за деятельностью Счетной палаты. Кроме того, председатель кон­тролирует раооту юридической службы Счетной палаты и возглав­ляет группу ???, функции которой описаны ниже. Председатель представляет Счетную палату при работе с институтами ЕС, а также н международных организациях.

Внутренний организация палаты определяется Договором (в от­ношении председателя Счетной палаты) и внутренним регламентом палаты, принимаемым Счетной палатой и утверждаемым Советом. Ниццкий договор 2001 г. внес изменения в ст. 248 ДЕС, которая закрепила существование регламента Счетной палаты и процедуру его принятия. Он принимается Счетной палатой после получения согласия Совета, который дает его квалифицированным большим ством голосов. Внутренняя организация Счетной палаты обусловлена тем, что вся контрольно-ревизионная деятельность этого института, осуществляет­ся аудиторами. За каждым из аудиторов закреплено подчиненное ему направление. Аудиторы объединены в четыре основных аудиторских группы, возглавляемых старшим аудитором группы. Два аудитора, один из которых является председателем Счетной палаты, не входят в состав аудиторских групп и возглавляют дополнительно еще две отдельные группы АЭАК и ИАЗ, описанные ниже. Первая аудиторская группа состоит из трех аудиторв и осуществляет контроль за расходованием средств Сообщества пз целевого бюджетного Европейского сельскохозяйственного фонда ориентация и гарантий, т.е. расходов ЕС на осуществление общей аграрной по­литики. Вторая аудиторская группа состоит из четырех аудиторов и осу­ществляет контроль за расходованием средств ЕС в рамках струк­турных фондов. Эта группа изучает расходование денег из бюджета ЕС в таких сферах, как социальная политика, внутренние полити­ки, научные исследования, финансируемые Сообществом, общая политика в области рыболовства, политика по развитию сельских районов, региональная политика, а также расходование средств из фонда сближения. Третья аудиторская группа состоит из трех аудитор"". Она кон­тролирует расходование средств, выделенных на всевозможные меж­дународные программы Сообщества по оказанию помощи другим странам. Наконец, четвертая аудиторская группа, состоящая из трех ауди­торов, контролирует доходную часть бюджета Сообщества, а также расходование средств на нужды институтов и органов Европейского Союза. Кроме того, существуют еще две дополнительные группы, в кото­рые входят по одному аудитору от аудиторской группы, п также один аудитор, отвечающий за деятельность данной группы. >>о -группа АОАК, возглавляемая председателем Счетной палаты и отвечающая, среди прочего, за методическое обеспечение деятельности Счетной палаты и подготовку годового отчета Счетной палаты, п также осо­бая группа БАЗ, занимающаяся координацией аудиторских проверок и подготовкой проектов деклараций Счетной палаты о состоянии бухгалтерской документации ЕС. Обеспечением деятельности аудиторов занимается секретариат Счетной палаты, возглавляемый генеральным секретарем. Среди прочего, он руководит собственно секретариатом, бухгалтерией палаты, ее кадровыми подразделениями, а также переводческими службами. Деятельность аудиторов Счетной палаты обеспечивается большим количеством штатных и внештатных сотрудников этого института. Так, в настоящее время в Счетной палате насчитывается около 550 штатных и внештатных сотрудников, чуть менее половины кото­рых — аудиторы¹. Средства, отпускаемые из бюджета Сообщества на функциони­рование Счетной палаты, весьма малы. В среднем они составляют около 1,3% от суммы всех административных расходов Сообщества, или 0,06% от размера всей расходной части бюджета ЕС. Порядок принятия решений. В соответствии со ст. 248 ДЕС свои годовые отчеты, специальные отчеты и заключения Счетная палата принимает большинством голосов. На практике в связи с тем, что проекты заключений Счетной палаты подготавливаются в про­фильных аудиторских группах, принятие их в такой группе почти всегда означает принятие их и всеми аудиторами Счетной палаты. То же относится и к проекту годового отчета Счетной палаты, ко­торый готовится в рамках группы АОАК. Если он без возражения принимается этой группой, состоящей из шести аудиторов, то это означает, что проект годового отчета будет утвержден и большин­ством аудиторов. Новая редакция ст. 248, принятая в Ницце, не отменяя общего правила о необходимости принятия годовых и специальных отчетов и заключений большинством голосов, устанавливает, что в своем регламенте палата может закрепить «создание внутренних палат для того, чтобы принимать отдельные виды отчетов или заключений».

3. Полномочия

Предметы контроля Счетной палаты закреплены в п. 1 и 2 ст. 248 ДЕС, которые, по сути, являются подробной «расшифровкой» задачи существования Счетной палаты, закрепленной в ст. 246 и сводящейся к осуществлению аудита. Прежде всего, Счетная палата проверяет отчеты об исполнении всех доходных и расходных статей бюджета Сообщества. Кроме того, палата проверяет отчеты о расходах и доходах всех органов, учреж­денных Сообществом, за исключением тех, в чьих учредительных документах напрямую указано на невозможность такой проверки. Счетная палата также проверяет правильность ведения бухгалтер ской отчетности Сообщества, а законность и правильное г, операций, лежащих в основе такой отчетности, законность и правильность доходов, а также осуществленных ЕС расходов, исследует вопрос о добросовестности управления финансами ЕС. Круг объектов контроля со стороны Счетной палаты очень широк. По сути, в него попадают любые юридические или физические лица, имеющие отношение к доходам или расходам Сообщества. В соот­ветствии с п. 3 ст. 248 Счетная палата имеет право проверять другие институты Сообщества, любые органы Сообщества и государств- членов, распоряжающиеся доходами или расходами за Сообщество, любые юридические или физические лица, получающие выплаты из бюджета Сообщества. Естественно, что все они подлежат проверке со стороны Счетной палаты лишь в части, касающейся средств из бюджета ЕС.

Для осуществления своих контрольных функций Счетная палата наделена полномочиями, закрепленными в п. 3 ст. 248. ДЕС, Счетная палата имеет право осуществлять свои контрольно-ревизионные мероприятия как в собственных помещениях, так и в помещениях проверяемых организаций, получать по своим запросам всю необ­ходимую информацию от «других институтов Сообщества, любых органов, распоряжающихся доходами или расходами зп Сообщество, любых юридических или физических лиц, получающих выплаты из бюджета, национальных аудиторских учреждений или, .ели послед ­ние не обладают необходимыми полномочиями, от компетентных национальных ведомств». Кроме того, Счетная палата вправе полу­чать всю необходимую информацию об управлении доходами и рас­ходами ЕС и от ЕИБ. Несмотря на то что п. 3 ст. 248 предусматривает заключение трехстороннего соглашения между Счетной палатой, ЕИБ и Комиссией о доступе Счетной палаты к такой информации

В какие сроки проводятся Счетной палатой аудиторские провер­ки? Большинство контрольно-ревизионных мероприятии проводятся палатой после окончания финансового года, подлежащего проверке. Однако п. 2 ст. 248 дает Счетной палате право осуществля т г, свои про­верки еще «до закрытия счетов в проверяемом финансовом году». Это позволяет Счетной палате в случае необходимости осуществлять про­верку определенных операций с денежными средствами из бюджета ЕС либо еще при их осуществлении, либо сразу по их завершении.

Каким образом оформляются результаты контрольных меро­приятий, проводимых Счетной палатой? Статья 248 предусматривает следующие формы предоставления информации о контрольных ме­роприятиях Счетной палаты: годовые отчеты, специальные отчеты и декларации.

Полномочия Счетной палаты не сводятся исключительно к полно­мочиям по проведению аудиторских проверок. Дело в том, что п. 4 ст. 248 закрепляет обязанность Счетной палаты «помогать Европейско­му парламенту и Совету в осуществлении их полномочий по контролю ш исполнением бюджета». В связи с этим в соответствии с п. 4 ст. 248 институты ЕС могут обращаться к Счетной палате с вопросами, по ко­торым она должна давать свои заключения. Кроме того, при принятии нормативных актов по целому ряду вопросов, в частности, финансовых регламентов (ст. 279 ДЕС) и нормативных актов, регулирующих меры но предотвращению злоупотреблений, воздействующих на финансо­вые интересы ЕС (ст. 280), Совет и Европейский парламент должны получить на них заключение Счетной палаты.

Существенный блок полномочий Счетной палаты связан с предо­ставлением этому институту права на подачу исков в Суд. Так, Счет­ная палата имеет право подавать иски из бездействия, а также иски об аннулировании.

Последняя группа полномочий Счетной палаты связана с необхо­димостью установления взаимодействия между Европейской Счетной палатой и счетными палатами государств-членов, которые именуются ест. 248 «национальные аудиторские учреждения». Этим понятием охватываются как собственно счетные палаты государств-членов, так и счетные палаты, существующие в субъектах федеративных государств-членов.

В соответствии с указанной статьей Счетная палата осуществляет аудит в государствах-членах во взаимодействии с национальными аудиторскими учреждениями. Однако такие учреждения имеют право отказаться от участия в проверках, проводимых Счетной палатой. На практике Счетная палата и счетные палаты государств-членов взаимодействуют по двум направлениям.

Во-первых, эти органы сотрудничают при разработке общих ме­тодологических основ своей деятельности.

Во-вторых, Счетная палата и счетные палаты государств — чле­нов ЕС не только периодически проводят совместные проверки, но и постоянно координируют свои усилия для того, чтобы избежать слишком частых либо, наоборот, слишком редких проверок тех или иных вопросов.

Взаимоотношения между Счетной палатой и счетными палатами субъектов федеративных государств-членов значительно менее раз­виты, они сводятся исключительно к информационному обмену и, в некоторой степени, к координации проверок. В настоящий момент основное взаимодействие между этими счетными палатами, а также иными региональными счетными палатами государств членов ЕС со Счетной палатой осуществляется через Европейскую организацию высших контрольных органов и Европейскую организа­цию региональных контрольных органов. 4. Ответственность В соответствии с п. 4 ст. 247 ДЕС Счетная палата яплятся незави­симым институтом. Это обусловило то, что Счетная палата не несет никакой политической ответственности перед другими институтами и органами ЕС и государств-членов. Счетная палата не отчитыва­ется перед ними о своей деятельности, в случае исполнения своих обязанностей и соблюдения ограничений, указывавшихся выше, полномочия аудиторов Счетной палаты не могут быть досрочно прекращены. Единственная форма юридической ответственности, существую­щая для аудиторов Счетной палаты, заключается в возможности быть досрочно освобожденными от должности в случае установления на­рушения ограничений, содержащихся в ст. 247. Однако и эта форма юридической ответственности крайне ограниченна, поскольку соот­ветствующий иск в Суд может подать только Счетная палата.

65. Омбудсман Европейского союза: порядок избрания, полномочия. Европейский контролер по защите данных.Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневековой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост введен и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман - единоличный орган, который избирается Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтернативные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европейских сообществ).

Задача Омбудсмана - расследовать дела по жалобам на "случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или органов Сообщества", кроме судебных (ст. 195 Договора о ЕС)*(80). С жалобами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно любое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее местонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману любые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Омбудсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведений, которые в соответствии с законодательством страны носят секретный характер).

Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь "полюбовногоурегулирования" (франц. solution a l'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой*(81).

Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман готовит доклад, содержащий проекты критических рекомендаций*(82). Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в течение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.

Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовлетворительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В дальнейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.

Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудсману - два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, послуживших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью облегчить данную процедуру Омбудсман утвердил типовой формуляр жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза*(83).

В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специального информационного омбудсмана, который официально именуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. "О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных".

66. Економический и социальный комитет: состав, структура, функции, порядок работы. Европейские сообщества с самого начала создавались в качестве орга­низаций, объектом управляющего воздействия которых являются не только государства-члены, но и его социально-экономический компо­нент, а также гражданское общество Западной Европы. Поэтому с це­лью учета проблем и интересов различных социально-экономических групп населения в принимаемых нормативных актах Сообществ уже Римскими договорами 1957 г. было предусмотрено образование их особого представительства на «европейском» уровне — Экономи­ческого и социального комитета (ЭКОСОК). Этот орган выступает как инструмент социального партнерства на уровне Европейского Союза. ЭКОСОК формируется исходя из корпоративного принципа, т.е. в нем должны быть представлены основные группы самодеятельного населения Союза, различаемые по профессиональному признаку. В со­ответствии с Договором о Европейском Сообществе (ст. 257) Эконо­мический и социальный совет состоит из представителей различных категорий экономической и социальной деятельности, в частности, производителей, крестьян, перевозчиков, наемных работников, ком­мерсантов, ремесленников, лиц свободных профессий и представи­телей общественности. В 2001 г. Ниццкий договор предусмотрел, что в составе Комитета должны быть также представлены и потребители, как одна из наиболее широких сфер населения Союза.

Со временем в составе единого Комитета выделились и органи­зационно оформились в качестве структурных подразделений три самостоятельные группы интересов:

1) работодатели (в лице руководителей и членов предпринима­тельских союзов, торгово-промышленных палат) — «Группа работо­дателей», или «Группа I»;

2) наемные работники и служащие (в лице представителей про­фессиональных союзов) — «Группа работников», или «Группа II»;

3) представители крестьянства, профессиональных ассоциаций, союзов потребителей, индивидуальных предпринимателей — «Группа различных интересов», или «Группа III».

Всего в составе Экономического и социального комитета рабо­тают 344 человека. Их называют советниками. Общее количество членов ЭКОСОК согласно ст. 258 Договора о ЕС не должно превышать 350. В процессе формирования Комитета учитываются не только социально-экономические, но и демографические различия внутри Сообщества, численность населения его государств-членов.

От каждой из стран ЕС в Комитет входит различное число граж дан: страны «большой четверки» — Великобритания, Германия, Италия, Франция — представлены 24 членами каждая; Испания и Польша — 21; еще одна большая группа стран — Австрия, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия, Швеция, Чехия, Венгрия — 12; Да­ния, Ирландия, Финляндия, Словакия, Литва—9; Латвия, Словения, Эстония — 7; Кипр, Люксембург — 6; Мальта — 5 членами.

В каждом государстве кандидатуры в Комитет выдвигаются обще национальными объединениями профсоюзов, союзами работодателей, другими общественными объединениями.

Все члены Комитета назначаются единогласным решением Совета сроком на пять лет (ст. 258). Однако термин «назначение», используе­мый в Договоре о ЕС, здесь врядли будет точен. Дело в том, что каждое государство обязано предоставлять Совету «список, включающий в два раза больше членов, чем количество мест, выделенное его граж­данам». На одно место в Комитете, следовательно, всегда претендуют два кандидата, выбор из которых осуществляется Советом. Делая свой выбор, Совет должен исходить из императивного требования Договора о ЕС к составу Комитета — «учитывать необходимость обе­спечить адекватное представительство различных категорий экономи­ческой и социальной деятельности». В чем состоит эта «адекватность», определяет сам Совет, который обязан при формировании Комитета провести консультации с Комиссией, а также может запросить мнение «Европейских органов», представляющих соответствующие социально- экономические группы и интересы (ст. 259).

Несмотря на сущность Комитета как органа представительства «различных категорий экономической и социальной деятельности» (ст. 257), каждый его член в процессе выполнения своих обязан­ностей обладает полной независимостью, не связан какими-либо инструкциями и обязан действовать «в общих интересах Сообще­ства» (ст. 258).

Внутренняя структура, руководящие органы, их полномочия и по­рядок работы определяются внутренним регламентом, принимаемым Комитетом. Комитет возглавляет избираемый его членами на срок два с половиной года председатель и бюро. В составе ЭКОСОК могут образовываться специализированные секции и подсекции, помогаю­щие в эффективном осуществлении его деятельности.

Создание ЭКОСОК преследовало цель добиться того, чтобы «ев­ропейские» институты при принятии нормативных актов и других мер постоянно могли «слышать голос» представителей важнейших социально-экономических категорий населения ЕС, учитывать их мнение при принятии решений.

Эта цель достигается путем включения Комитета в число участ­ников законодательного процесса ЕС, обладающего в нем, однако, не властными, а консультативными полномочиями. С ЭКОСОК изна­чально могли консультироваться Совет как законодательный орган и Комиссия как исключительный субъект законодательной инициати­вы. Амстердамский договор предоставил право запрашивать мнение Комитета также Европейскому парламенту (ст. 292).

Является запрос и получение консультативного заключения ЭКОСОК правом или обязанностью? Ответ на этот вопрос носит двой­ственный характер: наряду с факультативной консультацией, которую Парламент, Совет и Комиссия могут проводить с Комитетом во всех случаях, которые они считают уместными, Договор о ЕС по многим вопросам, преимущественно в области социально-экономических отношений, придает ей обязательный характер.

В таком случае «консультация» с Комитетом составляет необ­ходимый этап законодательного процесса в ЕС, который должен предшествовать принятию окончательного решения. Ее результат оформляется в принимаемом ЭКОСОК заключении, выражающем его отношение к проекту в целом и содержащем возможные поправки и иные предложения.

Наконец, кроме обязательной и добровольной «консультации», Комитет может осуществлять таковую и по собственной инициативе путем «принятия заключения... В случаях, когда, по его мнению, такое действие является уместным» (ст. 262). ЭКОСОК заседает не менее одного раза в месяц в своей штаб- квартире в Брюсселе.