Порядок работы и способы принятия решений в Совете Европейского Союза в соответствии с Лисобонским договором

В силу специфики своего состава и характера деятельности Совет — орган, работающий на непостоянной основе. Министры как члены Со­вета приезжают на его заседания в Брюссель или Люксембург, а затем возвращаются в свои страны к своему основному месту работы.

Форма работы Совета — сессионная. Совет созывает на сессии засдседатель, как правило, по собственной инициативе. Однако он может сделать это также по требованию Европейской комиссии.

Фиксированная периодичность для проведения сессий Совета не установлена. В то же время Председатель заранее (не позднее семи месяцев до вступления в должность) должен в предварительном порядке наметить «дни, в которые он планирует провести сессии Совета целью выполнения законодательной работы Совета или принятия оперативных решений» (ст. 1 ВР). В среднем в течение года проходит примерно 100 сессий Совета, причем разные его «формации» могут заседать в одно и то же время.

Сессия Совета включает одно или несколько заседаний и заверша­ется, как правило, в течение дня (с учетом того, что большинство во­просов повестки дня относятся к части А, т.е. не требуют обсуждения, п от срок вполне достаточен). В заседаниях от каждого правительства участвует национальная делегация в составе компетентного министра (член Совета) и сопровождающих его лиц.

С правом совещательного голоса в заседаниях Совета, как правило, принимают участие также представители Комиссии (как основного субъекта законодательной инициативы), а в некоторых случаях и Ев­ропейского центрального банка.

Кворум, т.е. минимальное количество присутствующих, при котором могут приниматься решения, составляет большинство членов Совета, и настоящее время — 14 из 27. На практике с кворумом в Совете обычно проблем не возникает, однако на случай отсутствия кого-либо из членов предусмотрена возможность делегирования права голоса другому члену Совета (ст. 206ДЕС). При этом одному члену Совета не могут быть деле­гированы голоса двух и более других министров (т.е. можно голосовать та себя и за одного из других членов Совета, но не больше).

Если вопрос носит неотложный характер, требует максимально быстрого принятия решения, то Совет вправе издавать необходимые акты без созыва на заседания (ст. 12 ВР). В подобных обстоятель­ствах используется письменная процедура и ее специфическая разно­видность — «процедура молчаливого одобрения». Последняя особенно часто применяется для принятия внешнеполитических решений (в рамках общей внешней политики и политики безопасности). В таком случае внешнеполитический акт (общая позиция, общая акция и др.) считается принятым, если в те­чение срока, установленного Председателем, никто из членов Совета не высказал своих возражений. Повестку дня в предварительном порядке формирует Председа­тель и вносит ее на утверждение Совета в начале каждой сессии. Как и при созыве Совета на сессию, Председатель должен включить в повесткудня вопросы, на обсуждении которых настаивает Комиссии или любой из членов Совета.

Несмотря на принцип гласности, провозглашенный в Договоре о Европейском Союзе, заседания Совета, как правило, носят закры­тый характер. Доступ на них разрешается только уполномоченным должностным лицам государств-членов и ЕС по предъявлении пропуска (ст. 5 ВР).

Всем заинтересованным лицам, в том числе иностранным, га­рантирован доступ к документации Совета, хотя здесь существуют некоторые ограничения вполне объективного характера (например, для актов по вопросам обороны). В этой связи принятый в 2001 г. спе циальный нормативный акт — регламент «О безопасности Совета» — установил общие критерии для отнесения конкретных сведений к категории закрытых для публики. Они подразделяются на четыре группы:

сверхсекретные — сведения, несанкционированное разглашение которых способно нанести «чрез­вычайно серьезный ущерб существенным интересам» Европейского Союза в целом или его государств-членов;

секретные — сведения, несанкционированное раз­глашение которых может «нанести серьезный ущерб» тем же инте­ресам;

конфиденциальные — информация и материалы, несанкционированное разглашение которых способно «нанести ущерб существенным интересам» Союза или государств-членов;

сведения ограниченного доступа, разглашение которых может «неблагоприятно сказаться на интересах» Европей­ского Союза или государств-членов.

Тексты большинства решений Совета, как было показано выше, согласовываются на уровне его вспомогательных органов: рабочих групп и специальных комитетов и/или Согерег. Однако встречаются ситуации, когда полного согласия достичь не удается, в том числе и в самом Совете.

В этой связи возникает вопрос о способах принятия решений и данном органе, а именно, сколько членов Совета должны поддержать документ, чтобы он считался принятым. Способ принятия решений и Совете имеет большое политическое значение, так как именно Со­нет утверждает нормативные акты, обязательные для всего Союза, для всех его государств и граждан. Могут ли отдельные страны вос­препятствовать принятию таких решений, наложить вето?

Первоначально для принятия почти всех нормативных актов и других юридически обязательных решений в Совете требовалось {единогпасие его членов (т.е. все должны быть «за»). На практике вместо принципа единогласия традиционно используется консенсус — про­цедура принятия решений без голосования при отсутствии заявленных возражений (т.е. никто не против).

Если имеется кворум (т.е. присутствуют минимум 14 из 27 членов Совета), то решение в данном случае считается принятым, когда ни один из присутствующих членов не высказал прямо своего отрица­тельного отношения к проекту. Как видно, консенсуальная процедура немало облегчает работу Совета, однако каждое государство-член сохраняет в данном случае право вето. В лице своего министра при необходимеети оно может заблокировать документ.

Право вето отсутствует, когда Совет принимает решение боль­шинством голосов. Учредительные договоры предусматривают два вида мажоритарного голосования: простое большинство и квали­фицированное.

Для принятия решения простым большинством в Совете не­обходимо, чтобы его поддержали свыше половины от общего числа членов, т.е. 1 4 из 27. Простое большинство, таким образом, выступает как абсолютное большинство от общего состава Совета.

Квалифицированное большинство является наиболее сложным и одновременно самым гибким способом принятия решений в Совете.Оно учитывает не только позиции государств-члгппп, но, хотя и косвенно, также граждан Европейского Союза. Этим оно отличается и от единогласия, и от простого большинства.

Для принятия решений на основе квалифицированного большин­ства в Совете введено так называемое взвешенное гологпппние: коли­чество голосов у министров от разных государств-членом зависит от количества населения страны, хотя и не строго пропорционально.

Какие требования необходимо выполнить для принятия решения квалифицированным большинством?

Во-первых, необходима поддержка со стороны министров, об­ладающих 255 голосами, что составляет около 74% от общего числа голосов в Совете.

Во-вторых, решение Совета также должно опираться на поддержку большинства государств-членов.

Если Совет принимает его по предложению Комиссии (что имеет место в подавляющем большинстве случаев), то необходимы голоса «за» со стороны абсолютного большинства министров (т.е. 14 из 27).

В остальных случаях (более редких), когда Совет принимает решение по инициативе других субъектов (в том числе государств-членов. Еще одно, третье условие введено Ниццким договором. Поскольку квоты государств-членов не вполне пропорциональны численности населения отдельных стран, потребовалось обеспечить дополнитель­ный учет количества граждан. Установлено, что решения Совета, в принципе, должны опираться на поддержку минимум 62% «общего населения» Союза. Другими словами, в тех странах, министры которых проголосовали «за», должно проживать не менее 62% всех жителей Союза. Прцида, это отнюдь не означает, что все граждане подобных государств являются сторонниками принятого документа.

Численность «общего населения» Союза и каждого государства- члена в отдельности определяется на основе данных Европейского статистического ведомства (Евростат), выступающего структурным подразделением Комиссии. Эти данные фиксируются в специальной таблице, которая прилагается ко внутреннему регламенту Совета. С учетом демографических изменений содержание таблицы пере­сматривается в начале каждого года.

56. Полномочия Совета ЕС: обьем и содержание.

Л. Полномочия в сфере законодательной власти

Совет как главный законодательный орган Европейского Союза наделен широким спектром полномочий в рамках всей «триады» функций легислатуры: законодательной, финансовой (бюджетной) и контрольной.

Законодательные полномочия. Среди прав и обязанностей Со­нета в сфере законодательной власти важнейшее, основополагающее значение имеют собственно законодательные полномочия — полно­мочия осуществлять правовое регулирование общественных отноше­ний посредством издания нормативных актов.

Совет имеет права и обязанности также в других областях, в том числе в сфере исполнительной власти, но именно законодательные полномочия в конечном счете определяют положение данного ин­ститута в падгосударственном механизме политической власти ЕС и Союза в целом.

Хотя законодательными помомочиями в рамках Сообщества наделены также Европарламент, 2овет играет решающую роль в за конодательном процессе: вето Паламента на законопроекты по ряду вопросов носит только отлагателный характер, вето Совета всегда является абсолютным, непреодолимым.

Характеристика Совета как законодателя» в настоящее время прямо зафиксирована в ДЕС (ст. 2П) и раскрывается в его внутреннем регламенте (ст. 7): «Советдействует в качестве законодателя ...когда он принимает нормы, юридически оязательные для государств-членов или внутри них, посредством рекаментов, директив, рамочных решений».

Бюджетные полномочия. Д1угой элемент «классической трип ды» — полномочия утверждать р>спись доходов и расходов в форме документа под названием «общийэюджет Европейского Союза». В нп стоящее время полномочия по гоинятию бюджета осуществляются совместно Европарламентом и Сортом: каждый из них .контролирует определенные статьи расходной части и может отклонять проект бюджета в целом (см. § 3 и 19 на:тоящей главы).

Контрольные полномочия. подобно законодательным органом в государствах Совет осуществляет контроль затем, пополняются принятые им нормативные акты и другие решения «правительством» ЕС — Комиссией. Контрольными полномочиями в отношении Комис­сии располагает также Европарламент, причем только Парламент может привлекать ее к политической ответственности в форме недоверия, влекущего отставку.

Б. Полномочия в сфере исполнительной власти

В силу организации и порядка своей работы Совет не вполне при способлен для осуществления задач исполнительной власти, которые требуют непрерывного, текущего управления общественной жизнью.

Исполнительную функцию в Сообществах осуществляет Комиссия, н отличие от Совета работающая на постоянной основе и не зависимая ог отдельных государств. Тем не менее в ряде областей исполнительно- распорядительными полномочиями наделяется именно Совет, делигирующий обычно по предложению Комиссии.

ДЕС сохраняет за Советом возможность оставлять за собой право принятия «пер по исполнению» законодательных актов Сообщества. Ни практике эта возможность используется довольно редко: «меры по исполнению», как правило, издает Комиссия, а Совет осуществляет контроль за ней.

Совет наделен правом предоставлять финансовую помощь государствам-членам, испытывающим серьезные экономические трудности (ст. '100 ДЕС).

В сфере исполнительной власти к полномочиям Совета, понимае­мым в широком смысле, относится и принятие другихмер, связанных с разработкой и осуществлением политики Сообщества в разных об­ластях: поощрительных мер и рекомендаций государствам-членам в сфере образования, культуры (ст. 149,151 ДЕС), многолетней рамоч­ной программы в сфере науки и технологического развития (ст. 166)

В. Полномочия по формированию органов и назначению

должностных лиц Европейского Союза

Отдельную группу полномочий Совета образует право формировать состав других институтов и органов Европейского Союза, а именно] Европейскую счетную палату, Экономический и социа.т-'пый комитет, I Комитет регионов и некоторые другие органы. Причем <-.с_{ЛИ П}ервонм« чально акты о назначении должны были приниматься единогласно, то после вступления в силу Ниццкого договора достаточно кпалифицирЯ ванного большинства голосов (т.е. представители государств-членов утрачивают в этом вопросе право вето).

Ниццкий договор также наделил Совет правом учреждать су дебные органы ЕС специальной юрисдикции (специал'ичированнмо трибуналы, или «судебные палаты») и назначать ихчлейов.

В некоторых случаях формирование органов и назначение долж ностныхлиц Совет осуществляет совместно с Европарляментом. Таким способом, например, утверждается кандидатура на пост Европейского контролера но защите данных. После вступления в силу Ниццкого договора Совет совместно с Европарламентом осуществляет форми- поввиие Европейской комиссии.

I Внешнеполитические полномочия

Нпешнепо.штические полномочия образуют специфическую группу полномочий Совета в силу своего предмета и объектов: они обра- щепы к третьим странам (странам, не входящим в Союз), которые поступают партнерами Союза на международной арене.

Наиболее важным полномочием Совета является заключение ифкдунароОное договоров от имени Европейских сообществ или всего Союза. Данные полномочия Совет осуществляет в рамках всех трех опор, однако важнейшие соглашения ЕС нуждаются сейчас в утверж­дении Евр^парламентом.

К полномочиям Совета относится также издание специальных внеш­неполитических актов Союза в рамках общей внешней политики и по­литики безопасности: общих позиций, общих акций, а также решений. Исключение составляют лишь документы программного характера (общие принципы и ориентиры внешней политики и общие стратегии), которые издает Европейский совет по предложению Совета.

Как уже отмечалось, исполнение указанных мер также возлагается ни Совет. То же самое относится и к представительству Европейского Союза на международной арене в сфере ОВПБ: его осуществляет Предсе­датель Соы га, Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель по вопросам ОВПБ, которые иногда с будущим государством — пред­седателем Совета образуют специальную «тройку» (см. § 2 гл. III).

В рамках Сообщества или Союза в целом Совет наделен правом пводить си акции против зарубежных стран, способные носить как политический, так и экономический характер. Аналогично решается вопрос о применении военной силы: «общие акции» о проведении военных операций и создании полицейских миссий в третьих странах принимает исключительно Совет (см. гл. XXIV).

Учредительные договоры Европейского Союза не содержат специ­альных положений, прямо предусматривающих ответственность его

главного законодательного органа. Тем не менее ответственность у Совета существует, хотя и реализуется в специфических формах.

Нормативные акты, а также иные решения Совета, порождающие юридические последствия, могут быть оспорены и отменены в судах Европейского Союза. В данном случае можно говорить о коллегиально)! юридической ответственности Совета как института Европейского Союза — ответственности за законность принятых актов. К этому следует добавить, что в судах ЕС может обжаловаться также и без­действие Совета (см. § 5 настоящей главы).

В том, что касается политической ответственности, то ее субъ ектом выступает не Совет в целом, а его члены, т.е. политическая ответственность носит индивидуальный характер. Национальные министры, входящие в состав Совета, несут ее перед своими прави­тельствами и парламентами в соответствии с конституционными нормами соответствующего государства-члена.