Финансово-экономические основы и тарифная политика в ЖКХ

Основной идеей принятия в ноябре 2001 года правительством РФ «Подпрограммы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ» в составе Федеральной целевой программы «Жилище» содержит потребность работ и затратах на модернизацию систем жизнеобеспечения ЖКХ, рассчитанной на выполнение в 2002-2010гг., является передача бюджетных ресурсов, выделяемых на дотирование отрасли непосредственно гражданам, которые в наибольшей степени заинтересованы в расходовании этих средств.

Для того, чтобы проанализировать целесообразность реализации некоторых положений реформы по оплате ЖКУ и результатов их внедрения рассмотрим следующие из них:

1. экономически обоснованные тарифы (ЭОТ);

2. выравнивание коммунальных тарифов между основными группами потребителей;

3. переход на 100% оплату услуг населением;

4. перекрестное субсидирование.

1.Экономически обоснованные тарифы (ЭОТ) - возмещение всех затрат коммунальных предприятий по оказанию услуг. Для конкурентных отраслей ЖКХ (жилищное хозяйство и ремонтно-строительной производство, сбор и удаление отходов и др.) в качестве ЭОТ могут выступать розничные цены. В монопольных сферах (водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика и городской пассажирский транспорт) – централизовано установленные цены, определенные на основе научно-обоснованной методики с привлечением соответствующих норм и стандартов.

При этом, чем выше расчетный тариф, тем стабильнее финансовое состояние предприятий. Однако рост тарифа противоречит интересам потребителей и бюджета. При этом, с одной стороны, бюджет заинтересован в самоокупаемости предприятий ЖКХ, что снижает их потребность в бюджетных ассигнованиях, с другой – стабильное финансовое состояние предприятий отрасли, обусловленное ростом тарифов, увеличивает направляемые им бюджетные ассигнования (в связи с возросшей платы за потребляемые бюджетными организациями коммунальные услуги) и сумму выпадающих доходов по оплате услуг населением, компенсируемую также из бюджета.

Простая в понимании, проблема оказывается неразрешимой в реальности из-за невозможности согласования достижения баланса интересов, действующих в противоположных направлениях.

Более того, многие существенные факторы, которые оказывают влияние на формирование уровня расчетного тарифа и без учета которых невозможно согласования интересов, находятся вне пределов досягаемости и компетенции органов, занимающихся тарифным регулированием. Речь идет в первую очередь о ценах на энергию, топливо, политике доходов, заработанной плате, налоговой политике и пр.

При существующем порядке формирования тарифных ставок роль расчетного тарифа ЭОТ снижена до инструмента регулирования межбюджетных отношений. Федеральный стандарт стоимости коммунальных услуг, утверждаемый ежегодно, является наглядным примером, того, как игнорируются и пренебрегаются экономические интересы коммунальных предприятий. Значение этого стандарта всегда принимается существенно ниже уровня потребностей предприятий в финансовых ресурсах.

3. К основным путям ограничения роста коммунальных тарифов относится: сокращение реальных потерь в процессе производства, транспортировки и потребления услуг ЖКХ; исключение из состава себестоимости затрат, не относящихся к издержкам на производство и реализацию услуг повышение уровня научно-методического обоснования нормативной базы жилищно-коммунальных тарифов; формирование конкурентной среды в процессе жилищно-коммунального обслуживания потребителей.

4. Переход на 100% оплату услуг населением.

Одним из аргументов в пользу ускоренного перехода на 100% оплату населением было желание устранить несправедливость, состоящую в том, что при низких тарифах незаслуженную выгоду получают богатые, т.е. бюджет дотирует не только тех, кто не может оплатить услуги в полном размере, но и тех, кто в состоянии делать это, - богатых. Речь идет об уравнительной системе оплаты услуг. Однако эта проблема не решается простым повышением тарифов. При низком уровне доходов большинства населения повышение тарифов приводит к одновременному росту количества малоимущих и, соответственно, объема дотаций из бюджета. Этот фактор не позволяет отменить льготные тарифы для населения, установив их на уровне ЭОТ. Именно поэтому за годы реформ ни в одном регионе РФ тарифы не были повышены до указанного уровня, хотя желающих провести такое мероприятие в отдельных регионах было немало. По той же причине не удалась и попытка ускорения темпов повышения тарифов. В математической форме зависимость между долей населения, нуждающегося в жилищных субсидиях, и повышением уровня тарифа в относительных единицах может быть записана в виде следующего неравенства:

N<1 /[ 1+(tb-1)/(1-tn)]

где:

n - это количество семей, нуждающихся в жилищных субсидиях (в долях от общей численности населения);

tb - степень повышения тарифа на коммунальные услуги по отношению к среднему расчетному тарифу (ЭОТ);

tn – средний уровень оплаты услуг малоимущим семьями (в долях действующего тарифа) (потолочный тариф):

tn = an Dn / to

где:

an – стандарт максимальной доли коммунальных расходов в совокупном доходе;

Dn – среднедушевой доход по группе малообеспеченных семей;

To – общий льготный тариф.

Численный анализ этого неравенства позволяет сделать следующий вывод: любое повышение тарифа, при котором рост малообеспеченных семей превысит некоторый предел, приводит к обратному результату, т.е. к росту бюджетных расходов, поскольку сокращаются дотации из бюджета на богатых, но одновременно увеличиваются субсидии на него бедным.Расчеты по приведенной формуле показывают, что указанный момент наступает при значении n-> 0.40.

Перекрестное субсидирование

Необходимость ликвидации перекрестного субсидирования коммунальных предприятий как программная задача декларирована во всех документах коммунальной реформы

Причина, почему этому вопросу придается такое большое значение, непонятна, неясно также, почему от него надо отказаться.

Сам термин «перекрестное субсидирование» стали широко применять с середины 90х годов. Однако содержание его оказалось искаженным. Суть его разъясняют следующим образом: поскольку коммунальные услуги однородны по всем параметрам, то справедливо, если они отпускаются всем потребителям по единой цене (тарифу).

В России исторически сложилось так, что тарифы для населения устанавливаются на уровне существенно более низком, чем средняя расчетная стоимость. Для того, чтобы предприятию возместить полную стоимость услуг, тариф для остальных потребителей устанавливается на уровне выше средней стоимости. Другими словами, то, что коммунальному предприятию недоплачивает население, возмещают производственные, коммерческие и прочие потребители. В этом случае говорят, имеет место «перекрестное субсидирование» одних потребителями другими. Поэтому в настоящее время в городах расходы населения на оплату услуг инженерных систем частично покрываются предприятиями промышленности и коммерции.

Но такое объяснение содержания термина «перекрестное субсидирование» неверно. Это один из хорошо известных в рыночной экономике способов ценовой дискриминации потребителей, который позволяет продавцу расширять спрос на свою продукцию и таким образом увеличивать прибыли за счет продажи одного и того же товара разным покупателям по разным ценам. Этот прием широко применялся в бывшем СССР. Так в электроэнергетике существовало 12 тарифных групп, дискриминационный характер некоторых из них носил явно идеологический характер (тарифы для духовных учреждений и религиозного культа).

На самом деле перекрестное субсидирование имеет место только в том случае, когда некоторой группе потребителей тариф устанавливается ниже величины расчетной себестоимости (по предписанию регулирующих органов или в порядке благотворительности). Это несколько снижает прибыли предприятия, но убытков не приносит, если значение льготного тарифа установлено выше величины средних переменных издержек. Именно так объясняет содержание перекрестного субсидирования экономическая теория. Все остальные случаи - это дифференциация цен по группам потребителей или ценовая дискриминация.

В нашей стране термин «перекрестное субсидирование» не только употребляется неверно, но ему придается еще и негативный смысл. В чем же его отрицательная роль? Прежде всего, том, что население при этом выигрывает в оплате услуг, но теряет еще больше при покупке продукции производственных предприятий, т.к. последние рост тарифов на услуги компенсируют повышением цены на свою продукцию. Такое утверждение не совсем неверно.

1. повышение тарифов на услуги для населения более обременительно, чем та выгода, которую оно может иметь от снижения цены на производственные товары. Из-за абсолютной неэластичности услуг рост тарифов приводит к увеличению в том же размере расходов всех слоев населения. Тогда как эластичный характер продукции рыночных товаров обусловливает существенно меньший рост их цены при увеличении тарифов на услуги, отпускаемые производственным потребителям

2. рост цены продукции соответствующих производств приведет к некоторому перераспределению покупателей между разными фирмами, выпускающими взаимозаменяемые товары в пользу тех из них, у которых цена относительно ниже. Поэтому косвенный рост стоимости услуг через удорожание продукции производственных предприятий будет меньше отражаться на уровне благосостояния населения, чем прямое подорожание услуг для населения.

Что касается малообеспеченных семей, то они от такого способа повышения тарифов остаются в чистом выигрыше. Пропаганда против так называемого перекрестного субсидирования на самом деле служит цели получения возможности повышения тарифов на электроэнергию, отпускаемую населению, до уровня тарифов промышленности. Промышленность от такого повышения тарифов никаких выгод иметь не будет. Степень снижения цены услуг для производственных предприятий при отмене «перекрестного субсидирования» зависит не только от того, насколько велика разница между тарифами для населения и промышленности, но также от доли населения в потреблении услуг. Так, доля населения в суммарном потреблении не превышает 12-15%, поэтому эффект отмены «перекрестного субсидирования» на электроэнергию, как показывают расчеты, не превысит в общем случае 5-6%.

Т.О., так называемое «перекрестное субсидирование» населения, ликвидация которого объявлена одной из целей коммунальной реформы, не соответствует тому смыслу этого понятия, в котором его употребляют.

Процесс формирования тарифов на жку должен быть прозрачным, адекватным современным экономическим условиям и направленным на решение следующих задач:

- Снижение себестоимости услуг путем сокращения непроизводственных потерь водных и энергетических ресурсов, строгого учета расхода ресурсов и обоснования затрат;

- рациональная дифференциация стоимости услуг в зависимости от качества и фактических объемов выполненных работ, нормативов потребления, времени года и времени суток, а также других факторов;

- разработка нормативной базы формирования и регулирования тарифов на ЖКУ с учетом полномочий каждого уровня управления;

- деполитизация механизма утверждения цен на основе профессионального подхода к их формированию.

При решении указанных задач необходим гибкий вариативный подход к вопросам ценообразования с соблюдением основных принципов установления цен тарифов, а также целесообразно учитывать местные климатические, экологические и иные условия производства услуг. Что должно быть отражено в соответствующих методических документах, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов РФ. В частности, целесообразно разработать на уровне субъектов Федерации Положения по регулированию цен и тарифов на жку, а также обосновать и принять процедуру формирования, представления и утверждения цен и тарифов. При этом функции различных уровней управления должны быть четко разграничены:

На федеральном уровне – создание нормативно-правовой и методической базы ценообразования, установление цен и тарифов на ЖКУ, определение перечня услуг, цены на которые регулируются на региональном уровне; проведение мониторинга цен и тарифов на ЖКУ по муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ.

На уровне субъектов Федерации – разработка региональной нормативно-правовой базы формирования цен и тарифов на ЖК услуги по муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ.

На уровне муниципального образования – разработка муниципальной нормативно-правовой и методической базы формирования цен и тарифов на ЖКУ, установление и регулирование их величины по группам потребителей.

На уровне предприятий и организаций ЖКХ – формирование цены на основе действующей нормативно-правовой и методической документации, проведение финансового и технологического аудита, расчет плановой себестоимости и прибыли с учетом состояния основных фондов, разработка программ развития предприятия, внесение предложений в регулирующий орган об утверждении величин и тарифов.

Для создания эффективной системы регулирования необходимо отделить функции управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством от функций регулирования тарифов на жку, т.е. создать независимую, постоянно действующую комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти и муниципального образования, независимые эксперты.

Основанием для пересмотра и утверждения тарифа должно быть либо окончание установленного срока его действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа коммунального предприятия, установленная по результатам мониторинга.

При рассмотрении расчетного значения тарифа (цен) на услуги предприятий естественных локальных монополий регулирующий орган должен обращать внимание как на структуру себестоимости затрат, так и на уровень устанавливаемой прибыли. При этом право сохранения или изменения существующего порядка определения уровня рентабельности должно оставаться за регулирующим органом.

Схемы формирования цены и сложившаяся практика предоставления коммунальных услуг предприятиям направлены, как правило, на завышение себестоимости и увеличение объема отпускаемых ресурсов.

Альтернативой этой методологии может служить установление регулирующим органом предельной величины на коммунальные услуги. В этих случаях при формировании цены будет учтен определенный (сложившийся или расчетный) уровень рентабельности.