Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Iv.5.1. Общие положения.

Координационная функция прокуратуры нормативно определена в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 17 ноября 1995 г.).

В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утверждено Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567) определены цели, принципы, направления, формы координации, круг полномочий участников[1].

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» реализация полномочий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью признана одним из важнейших направлений работы органов прокуратуры. Предписано: «Регулярно, но не реже одного раза в квартал, проводить координационные совещания руководителей органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов федеральной службы налоговой полиции и органов таможенной службы с приглашением при необходимости на них руководителей исполнительной и представительной (законодательной) власти, судов и других заинтересованных ведомств. Разрабатывать и осуществлять совместные меры по борьбе с преступностью. Возложить на прокуроров субъектов Российской Федерации координацию деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации» (п.3).

Приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, на которые возложено осуществление «координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью» (п.4).

Основной целью координации является повышение эффективности воздействия на преступность путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Борьба с иными, непреступными правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные (например, налоговые, таможенные правонарушения).

Под борьбой с преступностью подразумевается деятельность уполномоченных государственных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению, уголовному преследованию и наказанию виновных в их совершении.

Понятие правоохранительного органа по борьбе с преступностью.В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными нормативными актами также не определены понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются.

Одни и те же государственно-правовые структуры относятся к «числу сил обеспечения безопасности», «к органам охраны правопорядка», «к специальным службам», «к правоохранительной системе». Это объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют «органы уголовной юстиции».

Возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть отнесены к числу правоохранительных органов. В ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» названы лишь органы МВД, налоговой полиции, Федеральной службы безопасности и Государственного таможенного комитета. Однако и в этом случае остается неопределенным, по каким отличительным признакам та или иная государственно-правовая структура отнесена к числу правоохранительных органов; тем более, не вполне ясно, какие органы относятся к правоохранительным в числе «других» (п.1 ст.8).

Критерии определения государственно-правовой структуры как правоохранительного органа.

В интересах четкого установления состава и структуры правоохранительной системы, потребностей в ее дальнейшем развитии и внутренней дифференциации, а также в целях обеспечения надлежащих условий успешной координации деятельности органов необходимо нормативное определение универсальных, закрепленных в законе общепринятых отличительных признаков.

Анализ законодательства, а также структур различных государственных органов позволяет сделать вывод, что правоохранительными являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью, это:

1) охрана общественного порядка и безопасности;

2) оперативно-розыскная деятельность (ОРД);

3) дознание по делам о преступлениях;

4) предварительное расследование преступлений.

Для соответствующих государственно-правовых структур правоохранительная деятельность является преобладающей: они выполняют одновременно ряд правоохранительных функций, составляющих основное содержание их деятельности (например, органы МВД). Для других государственно-правовых структур правоохранительные функции являются дополнительными к основному виду деятельности (например, органы Федеральной пограничной службы, наделенные функциями оперативно-розыскной деятельности и дознания). Такие органы обычно осуществляют правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью в различных правовых сферах и в различном объеме параллельно с выполнением основных задач.

С принятием Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» эта деятельность представляет собой самостоятельную правоохранительную функцию, вид правоохранительной деятельности. Отсюда своеобразие полномочий государственных органов, ее осуществляющих, и правовых, технических средств их реализации. Основные субъекты выполнения оперативно-розыскной деятельности – органы дознания.

Однако не все органы, наделенные функцией дознания, вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации. Круг таких органов определен Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст.13 Закона к ним отнесены:

1) органы внутренних дел Российской Федерации;

2) органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

3) федеральные органы налоговой полиции;

4) федеральные органы государственной охраны – Федеральной службы охраны Российской Федерации и Службы безопасности Президента Российской Федерации;

5) органы пограничной службы Российской Федерации;

6) таможенные органы Российской Федерации;

7) Служба внешней разведки Российской Федерации;

8) Министерство юстиции Российской Федерации.

Таким образом, имеются правовые основания включать все органы, наделенные функцией оперативно-розыскной деятельности, в число правоохранительных органов, участвующих в борьбе с преступностью. Поэтому деятельность этих органов нуждается в согласованности и взаимодействии, и координация – это способ объединения их усилий, обеспечения выработки согласованных решений, действий.

Непременное условие успешной координации деятельности по борьбе с преступностью – точное согласование действий не только правоохранительных, но и иных, участвующих в ней заинтересованных органов, например контролирующих. В Законе они непосредственно не включены в состав участников координации, однако при решении многих проблем участие контролирующих органов и иных ведомств необходимо. Такая возможность предусмотрена в указанном Положении: «Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, и участия в их работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов» (п.7 ч.3).

При взаимодействии прокуратуры, иных правоохранительных органов с контролирующими органами для последних не обязательны координационные решения, если они не приняли их к исполнению в соответствующей части. Сотрудничество осуществляется путем согласования проводимых мер, в том числе и на основе заключаемых соглашений. Однако, работая в координационных совещаниях, представители контролирующих и других органов вправе принимать участие в выработке соответствующих совместных решений, которые становятся обязательными для исполнения после их подписания руководителями указанных органов.

Представители администрации регионов и органов местного самоуправления могут присутствовать на координационных совещаниях правоохранительных органов, участвовать в обсуждении вопросов, однако координация их деятельности в компетенцию прокуратуры не входит.

Координация осуществляется на основе равенства всех ее участников, самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений, ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение решений при непременном соблюдении законности. Это основополагающие принципы.

В Положении также закреплен принцип гласности, который действует в той мере, в какой он не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне. В этой связи положительной следует признать практику освещения органами прокуратурами работы координационных совещаний в средствах массовой информации.

Принципами координации также являются системность и постоянство координации, при соблюдении которых обеспечивается эффективность работы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях, а следовательно, – воздействия на преступность.

Основные, наиболее общие приоритеты координации определены приказом Генерального прокурора РФ № 34: «Принимая участие в совместной с другими правоохранительными органами деятельности по борьбе с преступностью, сосредоточить усилия на обеспечении раскрываемости и пресечении умышленных убийств, бандитизма, терроризма, экономических преступлений и коррупции, незаконного оборота оружия и наркотиков» (п.1.3).

Более дифференцированно, с учетом специфики субъектов Федерации, городов и районов приоритеты координации деятельности по борьбе с преступностью определяются прокуратурой совместно с другими правоохранительными органами. Обычно решение об этом отражается в документах, принимаемых по результатам анализа состояния законности и борьбы с преступностью за истекшее полугодие, год. Особая актуальность противодействия отдельным видам преступлений (наиболее распространенным, с низкой раскрываемостью) определяет главные направления, общие для правоохранительных структур конкретного региона, что отражается в организационных документах координационного совещания, в создании постоянно действующих рабочих групп, специализирующихся на выработке и реализации мер по пресечению отдельных видов преступлений.

Приоритеты координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью предопределяются совокупностью объективных обстоятельств, характеризующих состояние, структуру, динамику, уровень преступности в городе (районе), регионе, в стране в целом и способствующих совершению преступлений. Это:

а) рост количества, особая опасность и низкая раскрываемость отдельных видов и категорий преступлений;

б) возникновение (в силу действия вновь сложившихся условий социального, экономического, политического и иного характера) новых видов, способов совершения преступлений, требующих мобилизации дополнительных и согласованных усилий по их раскрытию, нейтрализации и предупреждению;

в) неблагоприятные изменения в общей структуре совершаемых преступлений и обстоятельств, им способствующих или сопутствующих, даже при относительной стабильности их общего количества (увеличение доли участия в преступлениях несовершеннолетних, наркоманов, с применением огнестрельного оружия и т.п.).

Для совместной работы правоохранительных органов на каждом организационном уровне – федеральном, региональном (в субъектах Федерации), окружном (в федеральном округе), местном (город, район) определяются характерные для них приоритеты координации. Выделяются сферы правовых отношений (например, социальная, валютно-финансовая, налоговая, миграционная, трудовая, внешнеэкономическая), в которых криминогенная ситуация складывается наиболее неблагоприятно. Может возникать необходимость перегруппировки усилий по борьбе с наиболее опасными и характерными для соответствующего региона преступлениями (организованная преступность, терроризм, наркомания, торговля, захват оружия, заказные убийства, хищения определенных видов, коррупция и др.).

В качестве приоритетных направлений работы, связанной с объединением усилий правоохранительных органов, можно выделить определенные города, районы, населенные пункты, где сложилась наиболее опасная криминогенная обстановка.

Основанием выделения и корректировки приоритетов координации могут стать результаты мониторингового анализа состояния законности и преступности, иных правонарушений в соответствующих регионах, проявившихся тенденций, закономерностей и факторов социального, демографического, экономического, политического характера и даже единичные явления (например, террористические акты в крупных населенных пунктах с использованием радиоактивных, взрывчатых, отравляющих веществ и т.п.).

Основные организационные отношения, состав участников координации в данном регионе, обозначенные приоритеты, организационные формы деятельности порядок обмена информацией, сроки ее представления и другие процедурные вопросы определяются в принимаемом в субъекте Федерации Регламенте координационного совещания.

Так, в Регламенте координационного совещания руководителей правоохранительных органов Республики Татарстан в качестве таких приоритетов были выделены направления борьбы:

с бандитизмом, умышленными убийствами и другими тяжкими и особо тяжкими насильственными преступлениями;

с коррупцией;

с правонарушениями и преступлениями в сфере экономики (нарушениями в области банковско-финансового, налогового, таможенного, бюджетного законодательства, внешнеэкономической деятельности, с незаконным производством и оборотом спирта и алкогольной продукции);

с терроризмом и проявлениями политического экстремизма;

с незаконным оборотом наркотиков;

с преступностью в сфере высоких технологий;

профилактика преступности.

Для обеспечения согласованной деятельности по выделенным направлениям в субъектах Федерации, как отмечалось, создаются постоянно действующие рабочие группы. Они организуют повседневное взаимодействие по соответствующим направлениям работы.

По мере изменения состояния и структуры преступности в регионе выделяются новые приоритетные направления, меняются структура и состав постоянно действующих рабочих групп.

Чтобы достичь эффективных результатов в более сжатые сроки, необходимо комплексно охватить профилактической работой соответствующие объекты, оптимально распределить силы, установить надлежащие отношения между субъектами правоохранительной системы.