IV.5.4. Организация координации деятельности правоохранительных органов

Под организацией координации понимается целенаправленное обоснованное упорядочение совместной работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью, приведение ее в стройную устойчивую постоянно действующую систему.

Координация осуществляется на основе:

результатов анализа собранной всеми правоохранительными органами информации о состоянии, структуре, динамике преступности, об обстоятельствах, способствующих преступным проявлениям, а также о результативности мер борьбы с ними;

данных статистического и оперативного учетов (в том числе о раскрытии преступлений, сроках следствия);

дополнительных сведений, которыми располагают другие государственные органы и негосударственные организации.

От иных государственных органов сведения запрашиваются по типовой форме, что позволяет получить сопоставимые данные и облегчает их обработку и обобщение.

Прокуратура получает информацию о состоянии преступности и борьбы с ней на поднадзорной территории прежде всего посредством выполнения своих надзорных функций. Информация содержится в материалах прокурорских проверок как плановых, так и инициативных. Из других правоохранительных органов она поступает в виде оперативных сводок, аналитических справок, докладных записок и т.п.

Оценка ситуации в регионе по результатам анализа собранной информации позволяет определять цели координации, например: повышение уровня раскрываемости каких-либо видов преступлений, получивших распространение в данном городе (районе); снижение удельного веса преступлений среди отдельных групп населения (несовершеннолетних, безработных).

Важное профилактическое воздействие на состояние преступности имеет борьба с злоупотреблением спиртными напитками и алкоголизмом, на почве которых совершается значительная часть преступлений.

Не менее грозным криминогенным фактором, непосредственно определяющим состояние и структуру преступности, является наркотизм – употребление различных наркосодержащих веществ, вызывающих наркотическое опьянение, и наркомания – болезненное привыкание к наркотикам 1.

В крупных городах по инициативе или при непосредственном участии координационных совещаний правоохранительных органов составляются (обычно на два года) программы комплексных мер противодействия злоупотреблениям наркотиками и их незаконному обороту. Проводятся совместные проверки предприятий, медицинских учреждений, занимающихся производством, хранением и реализацией лекарственных наркотических препаратов, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ. Организуются межведомственные операции по пресечению незаконного оборота наркотиков («Канал», «Мак», «Допинг» и др.). Анализируется практика дознания и предварительного следствия по уголовным делам данной категории, составляются обобщения, обзоры положительного опыта работы правоохранительных и иных компетентных органов по этому направлению.

Обобщается судебная практика по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков, вовлечением несовершеннолетних в совершение преступлений на почве наркотизма.

По возможности создается специализированная следственно-оперативная группа по расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. В районах, где выращиваются наркосодержащие растения, правоохранительные органы проводят совместные мероприятия по выявлению незаконных плантаций, уничтожению посевов. Проводятся мероприятия по пресечению незаконного применения наркотических средств через таможенные и государственные границы, в том числе с использованием контролируемых поставок наркотиков.

По результатам анализа информации и с учетом определенных целей и основных направлений совместной деятельности разрабатывается план согласованных мероприятий. Обобщенные предложения каждого правоохранительного органа поступают в рабочую группу, которая готовит проект плана и представляет его членам координационного совещания для обсуждения. Планируются мероприятия, которые реально выполнимы наличными силами правоохранительных органов в определенные сроки. При разработке плана мероприятий не превышаются пределы компетенции правоохранительных органов и координационных совещаний.

При планировании работы правоохранительных органов по противодействию преступности в городе (районе) учитываются рекомендации федеральных органов власти и вышестоящих прокуратур. Дифференцированно учитывается число преступлений: по предприятиям, организациям, населенным пунктам, микрорайонам и т.п.

План мероприятий составляется на квартал или полугодие, утверждается на заседании координационного совещания и подписывается руководителями всех правоохранительных органов.

В связи с изменениями в оперативной обстановке в течение года в план работы координационного совещания могут вноситься коррективы. План координационной работы подписывают руководители всех правоохранительных органов, что придает ему надлежащую легитимность, позволяет осуществлять контроль за исполнением предусмотренных мер, обеспечивает преемственность при смене отдельных руководителей.

Примерный перечень мероприятий для включения в план координационной работы:

1) анализ состояния, структуры и динамики преступности; тенденции ее развития;

2) обеспечение обмена информацией для разработки и реализации совместных следственно-оперативных мероприятий по своевременному выявлению и пресечению преступлений;

3) анализ состояния исполнения законов, постановлений Правительства РФ и других нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью;

4) разработка и осуществление совместных мер по пресечению и расследованию деятельности преступных группировок несовершеннолетних, предупреждению совершения ими новых преступлений;

5) мероприятия по предупреждению незаконного оборота наркотиков, выработка согласованных мер по выявлению и пресечению деятельности организованных преступных формирований в сфере наркобизнеса (аналогично по незаконному обороту оружия);

6) установление причин длительных сроков следствия, обеспечение своевременной и эффективной работы следственно-оперативных групп, выработка согласованных предложений;

7) изучение и анализ состояния борьбы с преступлениями и иными правонарушениями при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере; по результатам – разработка и реализация согласованных мер по усилению защиты бюджетных средств и средств внебюджетных фондов от преступных посягательств;

8) разработка мер по совершенствованию деятельности правоохранительных органов города, района по раскрытию убийств, в связи с безвестным исчезновением граждан и розыску лиц, без вести пропавших;

9) обобщение практики применения норм Уголовного кодекса Российской Федерации – по отдельным видам преступлений.

В связи с введением в действие в 2002 году нового УПК РФ актуально: выносить на координационное совещание рассмотрение вопросов, связанных с практикой согласования с прокурором органами дознания, следователями возбуждения уголовного дела в соответствии со ст.146 УПК РФ; с ходом и мерами реализации положений закона о поддержании обвинения в суде сотрудниками органов дознания; иных актуальных вопросов применения УПК РФ.

Важнейшее направление координации деятельности по борьбе с преступностью – организация исполнения решений координационных совещаний. Руководители правоохранительных органов издают приказы, указания, распоряжения, тем самым создается реальный механизм выполнения совместных решений. Утвержденные планы мероприятий доводятся до сведения подчиненных работников по ведомствам, которые будут участвовать в его выполнении. Руководители правоохранительных органов инструктируют исполнителей и дают им методические рекомендации по выполнению соответствующих мероприятий.

При необходимости формируются бригады для проверки работы нижестоящих органов и определяется порядок их работы; подготавливаются программы работы, памятки исполнителям; осуществляется постоянный контроль за выполнением плановых мероприятий. Ход выполнения планов обсуждается на заседаниях координационного совещания, оперативных совещаниях; в необходимых случаях планы корректируются.

Оперативный анализ хода выполнения планов и решений совещания осуществляется секретариатом координационного совещания в тех регионах, где он создан, а также постоянно действующими межведомственными рабочими группами. В обязанности каждого члена рабочей группы входит представление в прокуратуру текущей информации по исполнению принятых решений.

По завершении календарного года указанные работники контролируют исполнение и направляют на имя соответствующего прокурора итоговые аналитические справки о результатах координационной деятельности по конкретному направлению за подписью первых руководителей правоохранительных органов.

Общий контроль осуществляет соответствующий прокурор;

ведомственный контроль — руководители правоохранительных органов в рамках своей компетенции. (Целесообразно на координационном совещании заслушивать отчеты руководителей правоохранительных органов о ходе выполнения решений предыдущих совещаний.)

В городских прокуратурах с районным делением при перспективном планировании работы контроль осуществляется в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации путем сбора и анализа докладных записок нижестоящих прокуратур, рассмотрения соответствующих вопросов на оперативных, межведомственных совещаниях, заслушивания отчетов ответственных руководителей аппарата прокуратуры города и т.п.

В обеспечение выполнения координационных решений у прокурора есть возможность использовать свои основные надзорные полномочия: там, где речь идет о невыполнении требований закона или о нарушениях законности, он может поставить вопрос о привлечении конкретного должностного лица, допустившего такое нарушение, к ответственности.

Таким образом, надзорные функции прокурора сочетаются с координационными, он при необходимости может проверить исполнение законов в любом правоохранительном органе и по любому вопросу.

Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 (в редакции от 30 января 2001 г.) на территории Российской Федерации создано семь федеральных округов.

Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 в соответствии с названным указом Президента РФ созданы семь управлений Генеральной прокуратуры РФ в соответствующих федеральных округах, на которые возложена координация правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью.

Координация правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью в округах осуществляется заместителями Генерального прокурора РФ, курирующими соответствующие федеральные округа.

Управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах помимо надзора за исполнением законов окружными федеральными структурами должны определять приоритеты правоохранительной деятельности в округе, выявлять и изучать проблемные вопросы борьбы с преступностью, оказывать методическую, организационную помощь прокуратурам субъектов Федерации.

Для полноценной координации деятельности всех правоохранительных органов в рамках федерального округа необходимо включить в состав постоянных членов координационных совещаний прокуроров субъектов Федерации, военных и иных специализированных прокуроров.

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе не подменяет прокуратуры субъектов Федерации, входящие в федеральный округ, а взаимодействует с ними и координирует их работу по различным направлениям. Непосредственными участниками координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью являются создаваемые федеральные окружные правоохранительные структуры.

К координационной работе привлекаются также окружные структуры контролирующих и иных органов, участие которых необходимо в целях надлежащей выработки и реализации координационных мероприятий.

Указом Президента РФ "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 4 июня 2001 г. № 644 в округах образованы Главные управления МВД России, объединившие следственные управления следственного комитета, комитеты федеральной криминальной милиции и другие региональные структуры.

Федеральной службой безопасности РФ созданы советы начальников органов ФСБ, объединяющие систему органов ФСБ субъектов Федерации, входящих в состав соответствующих округов. Функционируют также: главные управления ФСНП России, таможенные управления, федеральные управления Минюста России, другие правоохранительные структуры.

Наряду с указанными действуют окружные структуры многих федеральных министерств и ведомств:

межрегиональные инспекции Министерства РФ по налогам и сборам;

региональные отделения Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг;

межрегиональные территориальные органы Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству;

территориальные управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;

региональные центры валютно-экспортного контроля.

На некоторые из них возложены функции контроля и координации деятельности всех входящих в соответствующую систему территориальных органов в субъектах Федерации. Последнее обстоятельство должно учитываться управлением Генеральной прокуратуры РФ по данному округу в процессе координации и организации взаимодействия с такими структурами.

* Герасимов С.И., Рябцев В.П.

[1] См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст.1958.

1 До 2001 года именовались прокуратурами войсковых частей.

1 Проблема наркотизма в России в последние годы обострилась. В немедицинское потребление наркотических, а также близких к ним по своим характеристикам и результатам действия психотропных веществ вовлечены уже миллионы людей. В наркологических диспансерах наблюдается 209 тыс. больных, реальное же число лиц, регулярно потребляющих наркотики, составляет, по экспертным оценкам, более 3 млн. человек. За последние десять лет число смертей от употребления наркотиков увеличилось в 12 раз, а среди детей – в 42 раза. Объем незаконного оборота наркотиков в стране ежегодно почти удваивается. Количество зарегистрированных преступлений за последние десять лет увеличилось более чем в 15 раз. Постоянно растет количество преступлений, совершенных лицами в состоянии наркотического и токсического опьянения (См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году // Российская газета. 2001. 24 июля).