Структура международных организаций как критерий их классификации

Одним из наиболее простых способов классификации международных организаций является сравне­ние их структуры, а также сопоставление компетенции их институтов.

Каким образом институциональная структура формирует типологию международных организаций? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, постараемся выяснить:

1) какие положения содержатся в уставе той или иной организации, для того чтобы сбалансировать
интересы одного члена организации или одной группы членов в отношении другой? Каким образом
распределяется компетенция между институтами организации?

2) Как отражается в структуре организации баланс между силой государств и возможностями самих

институтов?

3) Каю в баланс между государственным и негосударственным представительством в институтах
организации?

Институциональные возможности членов международной организации

Уставные документы и практика большинства международных организаций обеспечивают постоян­ное представительство в органах, принимающих, важнейшие решения, государствам, которые игра­ют главенствующую роль в сфере, отнесенной к компетенции той или иной организации. Место постоя ных членов Совета Безопасности ООН и сейчас вполне легитимно принадлежит ядерным державам, поскольку главная функция СБ состоит в поддержании мира и международной безопасности. В ряде орга­низаций распределение голосов происходит в соответствии с размером взноса в их бюджет (МВФ, МБРР и др.). С другой стороны, существуют организации, в руководящих органах которых представлены все ее члены в равной степени (ЗЕС, ОАЕ, СНГ и др.).

Еще одним способом распределения власти внутри организации между ее членами является меха­низм голосования. Возможностью усиления влияния одного из государств является предоставление входящим в него субъектам федерации права голоса. Например, помимо СССР правом голоса в Гене­ральной ассамблее ООН обладали Украина и Белоруссия. Однако, как уже отмечалось, наиболее рас­пространенным является предоставление голосов членам организации в зависимости от их вклада в бюджет организации. Естественно, существуют исключения из этого правила. Например, вклад России в финансирование СНГ составляет 50 %, однако это не дает ей никаких формальных преимуществ при голосовании.

Представительство в парламентских органах международных организаций иногда определяется в за­висимости от численности населения государств-членов. Например, при выборах в Европарламент ФРГ, Франция, Италия, Великобритания выбирают по 81 депутату, а Люксембург - всего 6. Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция представлены в Северном Совете делегациями в составе 78 человек каждая, а Ис­ландия имеет всего 6 представителей.

В большинстве современных организаций решения принимаются простым большинством голосов. Например, в Генеральной Ассамблее ООН решение лишь «самых важных» вопросов требует двух тре­тей голосов (ст. 18). Однако в другом ключевом институте ООН - Совете Безопасности решения по непроцедурным вопросам принимаются в случае, если за него проголосует не менее 9 членов из 15, причем ни один из пяти постоянных членов не воспользуется правом вето.

Отметим также, что международные организации могут классифицироваться в зависимости от того, все ли члены организации в равной степени представлены в их руководящих органах или нет; какие принципы

20_____________________________________ Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

положены в процесс принятия решения - единогласия, большинства (простого или квалифицированного, т.е. в две трети), в зависимости от размера взноса; обладают ли какие-либо члены организации правом вето. На основании всего этого можно судить о степени эгалитарности той или иной международной организации.

Отношения государств-членов организаций и их институтов

С того момента, как организации начинают решать не только технические вопросы, а их институты, состоящие из представителей государств-членов, организуют работу на постоянной основе, встречаясь регулярно, вероятность возникновения конфликта между отдельными государствами и институтами орга­низации становится довольно высокой.

Большое значение имеет степень зависимости чиновников международных организаций от государств, которые они представляют. На заре создания международных организаций в секретариате, как правило, работали представители той страны, в которой находилась сама организация.

Функционирование Лиги Наций примечательно в этом смысле тем, что появился феномен междуна­родного секретариата - гражданских чиновников, в большей степени приверженных к реализации за­дач, стоявших перед Лигой, нежели обслуживанию интересов страны своего происхождения. ООН поза­имствовала эту концепцию, записав в статье 100, что:

1) при осуществлении своих полномочий генеральный секретарь и его штат не будут стремиться к
получению инструкций от какого-либо государства или другой инстанции, внешней по отношению к Орга­
низации. Они будут воздерживаться от любых действий, которые могут сказаться на их статусе как
чиновников международной организации, ответственных только перед Организацией;

2) каждый член Объединенных Наций обязуется уважать исключительно международный характер
обязанностей генерального секретаря и штата и не будет пытаться влиять на них при выполнении ими
своих обязанностей.

Даг Хаммаршельд следующим образом характеризовал два существенных принципа, на основе кото­рых должна строиться работа международного персонала ООН:

1) он должен быть действительно международным по своему составу;

2) по своей природе характер обязанностей персонала должен являться международным.
Реализация этих положений является непростой задачей, поскольку обязательное представительство в

международных институтах (секретариате, специализированных учреждениях ООН и т.д.) чиновников по принципу географической репрезентативности может привести (и подчас приводит) к снижению качества работы.

Устав ООН также определяет наряду с административно-распорядительными обязанностями гене­рального секретаря его политические полномочия (ст. 99).

Генеральный секретарь может вынести на рассмотрение Совета Безопасности любой вопрос, кото­рый, по его мнению, может представлять угрозу поддержанию международного мира и безопасности.

На практике первый и второй по счету генеральные секретари Тригве Ли и Даг Хаммаршельд несколь­ко расширительно интерпретировали положения Устава, иногда даже вступая в конфликт с Советом Безо­пасности.

В целом, нельзя абсолютизировать независимость чиновников секретариата ООН, работающих на постоянной основе. Представители стран восточного блока в секретариате в период холодной войны поддерживали постоянную связь со своими правительствами и действовали в соответствии с их инструк­циями, нарушая статью 100 Устава. Постепенно сокращалось поле деятельности и генерального секрета­ря (особенно после ситуации вокруг Конго в 1960 г.). Уже в 1964 г. роль генерального секретаря в осуще­ствлении миротворческой операции на Кипре была значительно ограничена Советом Безопасности.

В Европейском Союзе также существует чрезвычайно важный орган, Комиссия, состав которой фор­мируется за счет представителей различных стран ЕС. Члены Комиссии должны осуществлять свою деятельность в соответствии с интересами всего Союза, а не отдельно взятых стран.

В случае с генеральным секретарем ООН и членами Комиссии ЕС существует действенный механизм контроля со стороны государств-членов организаций, поскольку эти должности явля­ются выборными и полномочия подтверждаются путем выборов с установленной регулярнос­тью. В частности, каждый из постоянных членов Совета Безопасности ООН может забаллотировать неугодную ему кандидатуру на пост генерального секретаря. Последний раз такой случай имел место в <

Глава 1. Введение в теорию международных отношений

отношении Бутроса-Бутроса Гали, когда США отдали предпочтение Кофи Анану. Отмечая в целом дос­таточно высокую степень зависимости институтов ООН и ЕС от государств-членов этих организаций, все же следует обратить внимание на феномен одного из важнейших институтов ЕС - Европейского суда, который в своей деятельности достаточно самостоятелен.

Правительственное/неправительственное представительство в институтах международной организации

Определяющим здесь является соотношение названных выше элементов в органах (институтах) международной организации. В этом смысле на одном краю спектра международных организаций нахо­дятся те, в которых вообще нет официальных представителей государств (неправительственные между­народные организации), а на другом - международные организации, в институтах которых работают ис­ключительно представители членов организации (НАТО, например).

Подобная классификация международных организаций на основании анализа их структуры, предста­вительства и т.п. позволяет показать степень эгалитарности их институтов, независимости (или, напро­тив, зависимости) от государств-членов организации, а также баланс между государственным и негосу­дарственным представительством.

Итак, нами рассмотрены три наиболее часто встречающиеся классификации международных органи­заций: по членству; целям и задачам; структуре. Каждая из них имеет свои особенности.

Первая ставит вопрос о региональном и универсальном компонентах. Анализ литературы пока­зывает, что само понятие «региональный» весьма аморфно. Поэтому предлагают (Ачер) отойти от тра­диционной дихотомии регионализм - универсализм и вместо этого вести речь об организациях с ограни­ченным составом их членов и универсальные.

Вторая из предложенных типов классификаций, основанная на сравнении заявленных целей и задач международной организации с ее реальной деятельностью наиболее точно отражает сущ­ность международных организаций, поскольку предполагает рассмотрение их деятельности в дина­мике.

Третий тип классификации, в основу которого положено изучение структуры международных организаций, является наиболее простым, но вместе с тем позволяет судить о степени эгалитарное институтов, их зависимости от государств-членов организации и т.д.

Изучение природы международных организаций предполагает использование различных методов клас­сификации, в том числе и их комбинацию. В частности, наряду с вышеупомянутыми методами целесооб­разно пользоваться принятыми в международном публичном праве критериями классификации по компе­тенции (организации общей и специальной компетенции), характеру полномочий (межгосударственные и надгосударственные), а также порядку вступления в них (открытые и закрытые).