Лицензирование природопользования, деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

Лицензирование природопользования включает лицензирование изъятия природных ресурсов, порядок которого определяется феде­ральными законами и принимаемыми в соответствие с ними поста­новлениями Правительства Российской Федерации и другими нор­мативными актами. В решении этой задачи основным правовым ин­струментом становится лицензионный (разрешительный) порядок приобретения прав природопользования, закрепленный законодательно. Особенность использования лицензионного механизма в рассматриваемой области на современном этапе – его тесное сочета­ние с договорными формами.

Несмотря на последовательное внедрение договорных начал в отношения по использованию природно-ресурсного потенциала России, административно-правовой метод регулирования сохраняет здесь господствующее положение. Природно-ресурсная лицензия как акт государственного органа отраслевого управления (Роскомвода, Роскомнедр, Минприроды, Роскомрыболовства, Рослесхоза и их территориальных подразделений) разрешает субъекту хозяйственной деятельности пользоваться природным объектом в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установлен­ного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Сего­дня известно около 40 видов разрешительных документов в сфере использования природных богатств страны. Ввиду специфичности видов природопользования, в котором они применяются, указанные разрешения крайне разнообразны не только по своему содержанию и форме, но зачастую и по наименованию. Так, разрешительные доку­менты в лесопользовании, удостоверяющие права их владельцев на краткосрочное пользование участком лесного фонда или лесными ресурсами, традиционно именуются лесорубочными билетами (орде­рами) и лесными билетами.

Анализ законодательства позволяет классифицировать природно-ресурсные лицензии по различным основаниям. В зависимости от срока действия их можно разделить на: разовые, краткосрочные и дол­госрочные.

Лицензирование изъятия природных ресурсов включает выдачу лицензий на пользование водными объектами, недрами, на ком­плексное природопользование. По объему предоставляемых право­мочий различают отдельные и совмещенные лицензии. Выдача по­следних производится при пользовании недрами, когда по одному документу лицензиату разрешается осуществлять в границах горного отвода несколько видов деятельности (например, поиск, разведку и добычу полезных ископаемых).

От совмещенных лицензий следует отличать лицензии на ком­плексное природопользование,предусмотренные ст. 18 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Они выдаются органами Минприроды и позволяют одновременно использовать разные виды природных ресурсов. Получение единой лицензии удобно для поль­зователей, например для горнодобывающих предприятий, так как при промышленном освоении участков недр им необходимы водные и другие ресурсы.

Наконец, нельзя не выделить и такой новый вид природно-ресурсной лицензии, как распорядительная,нашедшей свое закреп­ление в законодательстве о водных и животных ресурсах. В соответ­ствии с принципом неотчуждаемости природных объектов, основан­ным на исключительном праве государственной собственности, права пользования ими не могут свободно уступаться владельцем лицензий другим лицам. Согласно ч. 3 ст. 22 нового Водного кодекса, такой пе­реход в сфере водопользования допускается на основании указанного специального разрешения, выдаваемого органом управления водным фондом. В данном случае речь идет о распоряжении правами пользо­вания, а не самим природным объектом.

Схожую функцию выполняет распорядительная лицензия в об­ласти использования животного мира, разрешая указанным в ней лицам передавать права пользования редкими дикими животными, содержащимися в неволе, в природоохранных и научно-просве­тительских целях. Данный вид лицензии выдается Минприроды на основании ст. 24 Федеральною закона «О животном мире» в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федера­ции от 19 февраля 1996 г. № 156.

Пользование водными объектами.Водным кодексом установлено, что права пользования водными объектами приобретаются на осно­вании лицензии на водопользование и заключаемого в соответствии с ней договора пользования водными объектами. Основные положе­ния о лицензировании водопользования содержатся в гл. 5 (ст. 48-53) Водного кодекса РФ. Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. № 383 утверждены «Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, ус­тановления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицен­зии на водопользование и распорядительной лицензии».

Получения лицензии на водопользование не требуется:

- при общем водопользовании;

- при использовании водных объектов для плавания на мало­мерных судах;

- при разовых посадках (взлетах) воздушных судов;

- при водопользовании для пожарных нужд;

- при заборе воды из одиночных скважин и колодцев с примене­нием бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользовате­лями земельных участков, при использовании первого от поверхно­сти водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не ис­пользуется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения;

- при пользовании обособленными водными объектами.

Пользование такими объектами осуществляется на основании гражданского и земельного законодательства Российской Федера­ции.

Пользование недрами.Согласно Закону «О недрах» (ст. 11), пре­доставление недр в пользование оформляется специальным государ­ственным разрешением в виде лицензии, которая удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Положение о по­рядке лицензирования пользования недрами утверждено Постанов­лением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. №3314-1.

Комплексное природопользование.В период перехода экономики России к рыночным отношениям необходимо использовать все воз­можности экономического механизма охраны окружающей при­родной среды. Одно из наиболее перспективных направлений – за­ключение договора на комплексное природопользование между ад­министрацией субъекта Федерации и природопользователем в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 18). Договор закрепляет права и обязанности природопользователя на использование природных ресурсов (земля, поверхностные и подземные воды), условия воздействия на окружающую природную среду, размеры платежей за использование природных ресурсов и от­ветственность сторон. Через договор на комплексное природополь­зование администрация субъекта Федерации, используя экономиче­ские рычаги платы за природные ресурсы (земля, поверхностные во­ды, недра) и за загрязнение окружающей природной среды, проводит обоснованную экологическую политику по отношению к предпри­ятиям.

Основанием для заключения договора на комплексное природо­пользование служит выдаваемая территориальными органами Минприроды России лицензия на комплексное природопользование, ко­торая устанавливает экологические требования, ограничения, пре­дельные объемы использования природных ресурсов и загрязнения окружающей природной среды, условия природопользования на предприятии. Приказом Минприроды РФ от 23 декабря 1993 г. № 273 утверждено «Временное положение о порядке выдачи лицен­зий на комплексное природопользование».

Лицензирование деятельности в области охраны окружающей сре­ды и обеспечения экологической безопасности.В сентябре 1998 г. был принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. К лицензируемым относятся виды деятельности, которые могут по­влечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нрав­ственности и здоровью граждан, обороне и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Действие этого закона не распростра­няется на деятельность по охране окружающей среды и деятельность, связанную с использованием природных ресурсов.

Федеральные органы государственной власти, выполняющие ли­цензирование, определяются Президентом и Правительством Рос­сийской Федерации в соответствии с их полномочиями, а также фе­деральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации, осуществляющие лицензирование, определяются в по­рядке, установленном законодательством субъектов Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти выдают лицензии на следующие отдельные виды деятельности в области охраны окру­жающей среды и обеспечения экологической безопасности:

• Деятельность в области охраны окружающей среды. Постанов­лением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. № 168, принятым в соответствии с Постановлением № 1418, утвер­ждено «Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», которое определяет порядок выдачи лицензий:

- на утилизацию, складирование, перемещение, размещение, за­хоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материа­лов, веществ (кроме радиоактивных);

- на проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

- на осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения.

Порядок проведения работ по лицензированию отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды утвержден прика­зом Минприроды России от 18 июня 1996 г. № 282.

• Ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. Порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из нее озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции распро­страняется на все субъекты хозяйственной деятельности, зарегистри­рованные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности и места реги­страции и определяется «Положением о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции».

Лицензии на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Россий­ской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их про­дукции из государств и в государства, являющиеся сторонами Мон­реальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, за исключением их транзитных перевозок через Российскую Федера­цию, выдаются Министерством внешних экономических связей Рос­сийской Федерации на основании решения Минприроды России о возможности осуществления ввоза в Российскую Федерацию и выво­за из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содер­жащей их продукции.

Деятельность, связанная с источниками ионизирующего излу­чения. Регламентируется Постановлением Правительства Россий­ской Федерации от 11 июня 1996 г. № 688 «Об утверждении Положе­ния о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекци­онных и дератизационных средств, Положения о лицензировании проведения дезинфекционных, дезинсекционных и дератизацион­ных работ и Положения о лицензировании деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения (генерирующими)».

Деятельность в области гидрометеорологии и мониторинга ок­ружающей среды. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды выдает лицензии на осуществле­ние следующих видов деятельности:

- гидрометеорологическая экспертиза проектов на строительство и освоение территорий;

- проведение работ по активному воздействию на гидрометеоро­логические и геофизические процессы и явления;

- гидрометеорологические, океанографические, гелиогеофизические работы и работы в области мониторинга загрязнения окру­жающей природной среды.

Порядок выдачи лицензий установлен «Положением о лицензи­ровании отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 787.

Деятельность по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг. Лицензиро­вание всех видов данной деятельности в Российской Федерации осуществляется Российским космическим агентством (РКА). Лицен­зии выдаются на определенный срок предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, осуществляющим:

- все виды деятельности по исследованию и использованию космического пространства, включая создание, производство, эксплуатацию, ремонт и модернизацию ракетно-космической техники, использование наземной инфраструктуры для обеспечения ее функ­ционирования (полигоны, командно-измерительный комплекс, стендовая база и т. п.);

- космические услуги, аренду, продажу, покупку или иное отчу­ждение ракетно-космической техники, космической инфраструкту­ры, информации с космических аппаратов и дооснащение космиче­ских аппаратов дополнительной целевой аппаратурой в соответствии с заключенными контрактами;

- индустриальную деятельность в космическом пространстве;

- другие виды деятельности по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг.

Лицензированию не подлежат научные работы по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг и поисковые проектные разработки, не требую­щие для этих целей запуска или нахождения на орбите космических аппаратов и проведения наземных испытаний повышенной опасно­сти (огневых, бросковых и т. п.).

Предприятия, учреждения, организации, предприниматели и граждане (в дальнейшем – заявители) получают лицензии на основа­нии заключаемых с РКА договоров, в которых определяются условия выдачи и использования лицензии, вид лицензируемой деятельности и другие условия. Отказ в выдаче лицензии производится в тех случа­ях, если:

- у заявителя отсутствует организационная структура, обеспечи­вающая выполнение заявляемой лицензируемой деятельности;

- не обеспечивается соблюдение законных интересов потреби­телей;

- производственная и эксплуатационная база, используемая зая­вителем, не отвечает необходимым техническим и экологическим требованиям;

- в результате реализации заявляемого вида деятельности по ис­следованию и использованию космического пространства и по пре­доставлению космических услуг могут быть нарушены условия меж­дународных договоров и соглашений Российской Федерации;

- заявляемая лицензируемая деятельность противоречит законо­дательству Российской Федерации;

- заявляемая деятельность по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг может нанести технический, экономический или военный ущерб Российской Федерации;

- заявителем нарушаются требования антимонопольного зако­нодательства.

Контроль за соблюдением условий, оговоренных в предоставлен­ных лицензиях, осуществляется РКА.

Правовое значение природно-ресурсных лицензий состоит в том, что они служат основаниями возникновения, изменения и прекра­щения правоотношений между государством в лице его уполномо­ченных органов и субъектами хозяйственной деятельности по поводу использования природных объектов. При их долгосрочном исполь­зовании, связанном с предпринимательской деятельностью лицен­зиата, специальные разрешения дополняются договорным регулиро­ванием. Заключаемые при этом договоры носят вспомогательный ха­рактер, а их содержание сводится к детализации условий выдачи разрешений. Изменение лицензионных условий влечет внесение по­правок в договор, аннулирование лицензии - безусловное расторже­ние договора.

Первым значительным шагом к отказу от господства лицензион­ной формы в природопользовании стало принятие Федерального за­кона «О соглашениях о разделе продукции». Им установлены основы инвестиционного процесса в сфере поиска, разведки и добычи мине­рального сырья и закреплена основная роль договора в его регламен­тации. Сторонами соглашений о разделе продукции должны выступать Российская Федерация в лице уполномоченных органов и субъекты предпринимательской деятельности. Для соблюдения формального соответствия ранее принятым законодательным актам о недропользовании закон предусматривает наряду с заключением указанных согла­шений выдачу инвесторам лицензий на право пользования участком недр, сводя их, однако, к вторичным удостоверяющим документам. Он, в частности, прямо предусматривает, что лицензия выдается на основании соглашения в течение 30 дней с даты его подписания и от­каз в ее выдаче не допускается (ст. 2, 4 и 5). При этом период действия лицензии зависит от продолжительности срока соглашения.

Сегодня развитие договорных начал необходимо прежде всего в области долгосрочного предпринимательского использования ресурсов. При этом отборочная функция лицензии – проверка предпри­ятий на предмет соответствия определенным требованиям – вполне может выполняться в рамках проведения конкурсов и аукционов на право заключения соответствующих договоров. Однако говорить о господстве договорной формы можно будет только после широкого вовлечения природных объектов в гражданский оборот.

Вместе с договорной формой существует рыночный механизм продажи прав на изменение окружающей среды. Эти права могут продаваться предприятиям и государственным органам другим пред­приятием. Документом, закрепляющим получение прав, является лицензия.

Использование экологической лицензии позволяет отказаться от налогов и перевести систему государственного регулирования в сис­тему рыночного управления. Рынок экологических лицензий, опре­деляя их цены, управляет интересами предприятий по инвестиции и составу продукции. Концепцию экологических лицензий с начала 70-х годов XX в. разрабатывает и совершенствует Агентство по охра­не окружающей среды США.

К основным составляющим механизмов экологического лицен­зирования относятся:

- политика «облака», которая позволяет экологическим органам оценить экологическое влияние фирмы только в целом, а внутри се­бя фирма свободно распределяет выбросы между источниками;

- политика компенсаций, которая определяет правила экономи­ческого роста в регионах, т.е. новая фирма, желающая открыть новые предприятия, должна выкупить право на эмиссию каждого из загряз­няющих веществ у других фирм этого региона, при этом продавцы должны сократить выбросы;

- выпуск банковских обязательств, которые предусматривают возможность накопления лицензий на выбросы, т.е. если фирма опустила свои выбросы ниже уровня, предусмотренного стандартом, то на разницу она получает аккредитив, который может положить в специальный банк, что облегчает поиск продавцов потенциальным покупателям лицензий.

В основе решения, принимаемого предприятием-покупателем экологической лицензии, лежат два условия: экологическая допус­тимость и экономическая возможность.

Экологическая допустимость сделки описывается уравнением:

а_ij (х_i^(о) + х_i) + а_оj (х_о^(о) + х_о) < S_j,

где а_ij и а_оj – вклад в загрязнение i-го и базового предприятия в за­грязнение j-й контролируемой точки (базовое предприятие – пред­приятие, покупающее экологическую лицензию); х_i^(о) и х_о^(о) – коли­чество выбросов, обеспечиваемых лицензией на i-м и базовом пред­приятиях; х_iи х₀ – количество выбросов, не обеспеченных лицензией; S_j – допустимый показатель ПДК.

Предприятие заинтересовано в выгодной для него сделке, если выполняется неравенство:

d_i (х_i) > D (х_о),

где d_i (х_i) – функция затрат /-го предприятия на снижение выбросов; D (х_о) – цена лицензии.

Торговля экологическими лицензиями является действенным инструментом поощрения предприятий, ведущих природоохранную деятельность.