История становления системы социальной защиты населения в России

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ИСТОРИЯ ЕЕ СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ

История становления системы социальной защиты населения в России

Система социальной защиты человека в России является сложным процессом, имеющим тысячелетнюю историю, постоянно изменяющимся в культурно-исто-рической перспективе.

Формы и характер социальной поддержки слабых, неимущих и обездоленных в разные времена были различны в зависимости от уровня развития общества, его экономического и духовного состояния. «Процесс, лежащий в основе различных моделей поддержки и защиты одних слоев общества другими,… это - процесс помощи и взаимопомощи в культурно-исторической общности».[1]

Изменение геополитического или социокультурного пространства, смена идеологии, наличие региональных, этнических, социально-экономических войн и конфликтов, эпидемий, массового голода и др. оказывали влияние на идеологию и институты поддержки неимущих и обездоленных.

Институт помощи и взаимопомощи в России формировался с древнейших времен. Общинные принципы жизнедеятельности восточных славян нашли отражение в конкретных формах помощи и взаимопомощи, среди которых основными были: культовые (с различными сакральными атрибутами); общинно-родовые (помощь в рамках рода, семьи, поселения); хозяйственные.

В общине появляются «институт старцев», поддержка сирот и «вдовиц». Формы поддержки данных категорий общинников были различны: подаяние, специальный отвод земель, призревание в семьях, мирская помощь и другие.

Христианизация славянского мира (988 г.) оказала решающее влияние на все сферы жизни общества и на общественные отношения. Именно с этого времени начинает формироваться христианская концепция благотворительности, в основе которой лежит философия любви к ближнему: «Возлюби ближнего твоего, как самого себя». «Практически это означало накормить голодного, напоить жаждущего, посетить заключенного в темнице, призреть хоть «единого из малых сих» и вообще, так, или иначе, проявить свое милосердие и нищелюбие».[2]

Основными объектами социальной помощи становятся больные, нищие, вдовы, сироты. Возникают и новые субъекты помощи: князь, церковь, приходы, монастыри. Обозначились основные направления помощи: княжеская, церковно-монастырская, приходская благотворительность, милостыня.

«Русская Правда» Ярослава Мудрого (1019-1054 г.г.) «явилась первым славянским законом, включающим в себя подобие социальной программы из 37 статей этого закона, 8 целиком посвящены проблемам детской защищенности. Последующие своды законов во многом строились по образу и подобию «Русской Правды», так что в русской юридической практике с самого начала прочно утверждали основы социальной политики».[3]

Со второй половины XI в. и до конца XII в. княжеская помощь и защита нуждающихся претерпевают существенные изменения в функциях, мерах и средствах их осуществления. Это обусловлено усилением роли церкви, административно-территориальными изменениями, участившимися набегами монголо-татар и данничеством.

С принятием христианства на Руси была осуществлена не только административно-правовая реформа, но и предприняты попытки социального реформирования в области помощи и поддержки, появились новые субъекты помощи в лице княжеской власти и института церкви.

Объединение земель вокруг монастырей и их хозяйственная независимость способствовали росту идеологической власти церкви в XIV веке. Церковному призрению подлежали женщины, дети, престарелые, рабы. Монастырская защита и поддержка привлекали работных людей более выгодными условиями жизнедеятельности, освобождением от пошлин и податей, личной безопасностью.

В первой половине XVI в. «развивается государственное призрение. Оно создается на основе ограничения власти церкви, в том числе в деле призрения».[4]

С развитием структуры государственного управления на Руси возникают ведомства и приказы, на которые возлагаются функции «защиты и наряда», они выступают звеном между княжеской волей и поступком, направленным на помощь и поддержку нуждающихся. Приказы как гражданская система поддержки становятся формой контроля за церковной жизнью.

В период с XIV в. по вторую половину XVII в. «государство постепенно набирает организационную и законодательную силу, ограничивает власть церкви, берет под свой законодательный контроль нуждающихся».[5]

Петр 1 выступал энергичным противником нищелюбия и милосердия, предпринимал меры по искоренению нищенства. Главным намерением Петра 1 в социальной сфере была попытка передать призрение из рук церкви государственным и светским структурам. В регламенте Главного магистрата (1721 г.) полиции отведена роль одного из субъектов «социальной политики», а именно, полиция призирает нищих, бедных, больных, убогих, увечных, прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божьим. Церкви было предписано собирать престарелых и «здравия весьма лишенных».

Крупная организационная мера была предпринята Екатериной II, и заключалась в создании целой сети (в 40 губерниях) специальных учреждений под названием «приказы общественного призрения». Согласно «Учреждению о губерниях» 1775 г. в ведение приказов были переданы все медицинские и благотворительные учреждения, все категории населения, нуждающиеся в призрении и пенсионном обеспечении. На содержание данных приказов из доходов губерний выделялось по 15 тыс. руб., поддержка со стороны казны в виде пособий и пенных денег. Тем самым, Екатерина II создала универсальную систему благотворительности.

К началу XIX в. частные пожертвования были довольно распространенным явлением. Активно создавались частные благотворительные общества: «Императорское Человеколюбивое Общество» (1816 г.), Виленское Человеколюбивое Общество (1809 г.), Харьковское Общество Благотворения (1812 г.), Ревельское Общество (1815 г.) и др.

К 1862 г. в Российской империи сложилась определенная структура институтов помощи: лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных); заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимо больных); учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих), институт пансионеров и местные благотворительные общества.

Отмена крепостного права и дальнейшая реорганизация административной системы и государственного управления России оказали влияние на управление общественным призрением.

Система приказов постепенно заменяется земской, волостной, городской системами помощи и поддержки.

В результате земской административной реформы 1864 г. вопросы общественного призрения были возложены на земское (сельское) общественное самоуправление. Непосредственно в ведении земских губернских и уездных управ находились: заведывание земскими школами, лечебными и благотворительными заведениями; попечение и призрение бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения.

«Результатом социальной деятельности земств стало значительное расширение сети учреждений общественного призрения. К началу 90-х г.г. они содержали более 300 богаделен …, общая сеть сиротских и воспитательных домов и других учреждений призрения детей составляла 318. Их опекой было охвачено более 5 тыс. жителей».[6]

Органы городского самоуправления - городские думы тратили огромные средства на нужды образования: содержали школьные здания, обеспечивали учащихся бесплатными учебниками, питанием, развивали сеть учебно-воспитатель-ных учреждений. В плане охраны здоровья горожан городскими думами была организована работа санитарно-врачебных служб, проводилась профилактика эпидемий и инфекционных заболеваний.

Основной организационной единицей в системе городского призрения бедных стали возглавляемые советом участковые попечительства.

Первая мировая война и участие в ней России сказались на работе участковых попечительств о бедных. При попечительских Советах были созданы различные комиссии, в том числе, по оказанию помощи семьям мобилизованных в армию, беженцам: в годы войны выплачивалось государственное пособие семьям, отдавшим на войну единственного трудоспособного кормильца, им оказывалась дополнительная денежная помощь, выделялись продовольственные пайки; расширялась сеть дешевых и бесплатных столовых, открывали магазины по льготным ценам.

В экстремальных условиях войны городские попечительства проявили способность к успешной работе, многократно усилили свою деятельность по призрению нуждающихся. «В конце 1915 г. общее количество благотворительных заведений, находившихся в ведении попечительств, достигло 300, причем эта сеть включала 63 продовольственных заведения, 75 организаций трудовой помощи, 106 детских учреждений, 34 общежития для семей военнослужащих и пр.».[7]

На рубеже веков необыкновенно возросла частная благотворительность и меценатство (династии промышленников и торговцев Рябушинских, Морозовых, Строгановых, Третьяковых, Демидовых, Прохоровых и др.).

Накануне революционных событий 1917 года при Временном правительстве было создано Министерство государственного призрения, в его обязанности входило обязательное призрение находящихся в состоянии крайней нужды, детей разных категорий, калек, престарелых и нетрудоспособных, хронически больных.

Революционные события 1917 года, установление советской власти, изменение политической, идеологической и социально-экономической систем, формирование нового геополитического пространства - все это оказало существенное влияние на систему общественного призрения.

В ноябре-декабре 1917 г. правительство РСФСР приняло целый ряд директив, положивших начало формированию новой системы социального обеспечения. В числе первых - правительственное сообщение «О социальном страховании», согласно которому все рабочие, а также городская и сельская беднота, подлежат «…страхованию на все виды потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы».[8] Источниками создания страховых фондов являлись страховые взносы предприятий и лиц, использовавших наемный труд (т.е. работодателей).

«Положением о социальном обеспечении трудящихся» (31.10.1918) были установлены основные виды государственной социальной помощи: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, по нетрудоспособности, беременности и роженицам), право на получение которой, имели лица, источником существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого. Т.е., оформился классовый подход в предоставлении различных видов помощи.

Основными направлениями деятельности НКСО являлись: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; работа с несовершеннолетними правонарушителями; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь, открытие распределителей для нищих, убежищ, детских домов, отделов распределения рабочей силы, трудовых коммун.

Проблемами инвалидов в Советской России занимались Всероссийский союз кооперации инвалидов, Всероссийское общество слепых и Всероссийское объединение глухонемых. Для инвалидов предусматривались налоговые, коммунальные, медицинские льготы. Организовывались артели и кооперативы для их трудоустройства, кассы взаимопомощи. Было налажено отечественное производство различных протезов.

На рубеже 1930-х годов формируется основа государственного пенсионного обеспечения, устанавливаются первые пенсии по старости (постановление Наркомтруда СССР от 05.01.1928 «О предоставлении пенсионного обеспечения престарелым рабочим предприятий текстильной промышленности», постановление ЦИК и СНК СССР от 15.05.1929 «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости»).

Значительные социально-политические и экономические изменения, произошедшие в стране, позволили в Конституции 1936 г. закрепить право всех граждан (без ограничений по социальному происхождению или положению) на пенсионное обеспечение по старости и инвалидности.

В годы Великой Отечественной войны главное внимание уделялось организации социального обеспечения военнослужащих и членов их семей. Правительственными указами военных лет устанавливались порядки назначения пенсий и пособий лицам командного и начальствующего состава Красной Армии, семьям военнослужащих в военное время, льготы семьям погибших и без вести пропавших фронтовиков. «За годы войны семьям военнослужащих было выплачено 25 млрд. рублей, за счет фондов общественной помощи – 500 млрд. рублей».[9]

Важнейшим направлением социальной работы периода войны и послевоенных лет стали социальная реабилитация раненых, создание домов инвалидов и трудовых интернатов, расширение сети детских домов. Уже в октябре 1941 г. создаются комитеты по помощи и обслуживанию больных и раненых бойцов Красной Армии, к концу 1941 г. в глубь страны эвакуированы 664 детских дома с 7887 воспитанниками, в декабре 1942 г. созданы первые дома для инвалидов Великой Отечественной войны в целях трудовой реабилитации и переобучения.

В 1949 г. образовывается Министерство социального обеспечения. С принятием Верховным Советом СССР в 1956 г. «Закона о государственных пенсиях» и в 1964 г. «Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов» в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

К 1970-м годам материальное обеспечение социально нуждавшихся категорий населения осуществлялось на основе трех сложившихся систем: государственного социального обеспечения, государственного социального страхования и социального обеспечения колхозников.

В советский период «в системе помощи и защиты начинает доминировать государство; общественные организации, существующие лишь номинально, не принимают участия в данной деятельности. Общественное призрение, охватывающее различные сферы человеческой деятельности, практически сводится в данный период только к проблемам социального обеспечения… многие виды социального патронажа, оформившиеся эволюционным путем, в общественной практике утрачиваются»[10].

Необходимость реформирования общества и проводимые в конце 1980-х годов социально-экономические реформы существенно изменили ситуацию в стране. На фоне экономического кризиса росли социальные проблемы общества: снижение уровня жизни, безработица, падение уровня рождаемости, вынужденная миграция и др.

В начале 1990-х годов правительством принимается целый ряд нормативных актов, направленных на поддержку в условиях кризиса нуждающихся слоев населения, в первую очередь детей, пенсионеров и инвалидов, Правительством утверждаются основные направления деятельности в области социальной политики: индексация пенсий, принятие мер социального страхования, развитие негосударственных пенсионных фондов, совершенствование социальных пособий и выплат, развитие служб обслуживания инвалидов, пенсионеров и малоимущих.

В 1990-е годы происходит активизация благотворительных сил. Современная структура благотворительного сектора включает: государственные фонды, фонды промышленных предприятий, коммерческих организаций и частных лиц. Источники финансирования этих фондов различны – от частных пожертвований до государственных отчислений.

В настоящее время в дело благотворительности включилась и Русская православная церковь. Направления ее работы следующие: материальная помощь, социальный патронаж, учебно-просветительная и социально-нравственная деятельность (помощь престарелым, осужденным, страдающим алкоголизмом, бомжам).

Объекты социальной помощи и защиты законодательно определены и представлены широким спектром категорий граждан, в том числе: пенсионеры, инвалиды, ветераны, дети-инвалиды, дети из многодетных, неполных, малообеспеченных и социально-неблагополучных семей, пострадавшие от радиации и др.

Субъектами помощи являются государство в лице органов социальной защиты населения, сети различных учреждений социального обслуживания населения, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязательного медицинского страхования, а также негосударственные благотворительные фонды и общества.