Реформирование ЕС в контексте Лиссабонского договора 2007 г

Поэтапный характер формирования Европейского Союза отразился на внутреннем устройстве этой организации, которое является уникальным и не имеет аналогов в мире.

ДО ЛД существовало 3 сообщества – ЕОУС, ЕЭС, Евроатом.

Затем Европейский Союз включал три структурных компонента, каждый со своим автономным правопорядком. В научной литературе, а иногда и в официальных документах эти компоненты именуются опорами Союза.

I опора - Европейские сообщества, созданные в 1950-е гг. и сохранившиеся после учреждения Союза. В настоящее время Европейских сообществ два - Европейское сообщество (ЕС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Старейшее из них - ЕОУС - прекратило существование 24 июля 2002 г., так как его учредительный договор был заключен сроком на 50 лет и не продлевался (имущество и компетенция ЕОУС перешли к ЕС).

Таким образом, Европейский Союз как целое имеет в качестве частей две другие организации, каждая из которых обладает собственным учредительным договором (Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г.).

II опора - общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), наследница созданного в 1970 г. Европейского политического сотрудничества .

III опора - сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), в рамках которой Союз занимается координацией мероприятий государств-членов в области борьбы с преступностью. Основы данной опоры также были заложены в 1970-е гг. ("группа Trevi").

Несмотря на то что Союз разделен на три части (опоры), он имеет единые руководящие органы (институты), единое гражданство и единый состав государств-членов. Каждая страна, вступающая в Союз, автоматически становится членом Европейских сообществ, а также участницей двух других опор.

ЛД отменяет исторически сложившуюся структуру 3 опор. Новый ЕС имеет единую правосубъектность и единую компетенцию. Прекращает существование Европейское сообщество (экономическое), его правопреемником становится ЕС в целом. Евроатом продолжает свое существование, но уже не в качестве элемента 1 опоры, а как формально самостоятельная интеграционная организация, имеющая такой же состав ( 27 гос-в-членов).

НИЦЦКИЙ ДОГОВОР

Немногим более полугода с момента вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) в феврале 2000 г. была созвана новая конференция правительств государств-членов для подготовки следующей, еще более радикальной реформы учредительных документов Европейского Союза. Она завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ницце, где на уровне глав государств (правительств) стран Союза был одобрен текст соглашения о пересмотре Договора о Европейском Союзе и договоров, учреждающих все три Европейские сообщества.

Соответствующий документ поэтому был назван Ниццким договором (это официальное наименование). Его подписание в окончательном виде состоялось 26 февраля 2001 г. (подробнее о порядке заключения Ниццкого договора и о его структуре см. § 2 гл. II).

Непосредственная причина и цель Ниццкого договора указаны в его преамбуле — «завершить начатый Амстердамским договором процесс, который призван подготовить институты Европейского Союза к функционированию в расширенном Союзе».

Вступление новых государств в Союз требовало реформ не только от стран-кандидатов, но и от самой организации. Для этого, в первую очередь, необходима определенная «перестройка» механизма руководящих органов Союза в плане укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности. Расширение Союза, таким образом, выступает стимулом для усиления политической централизации и федерализации в Европе. Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения. Оно заметно снижает эффективность функционирования Союза уже сейчас. Когда же в Европейском Союзе будет 30 стран и более, сохранение у каждого из его членов права вето может просто парализовать работу всей организации.

Требует некоторых изменений и правовой статус самих наднациональных институтов. Например, двум существовавшим в начале XXI в. судебным органам Союза (Суд ЕС и Трибунал первой инстанции) все труднее было справляться с возрастающим потоком дел, который продолжит увеличиваться после вступления новых Государств-членов.

Итак, Ниццкий договор 2001 г. явился, по преимуществу, институционной реформой Союза. Ее результатом стали новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на «европейском» уровне.

Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 г. С этого момента учредительные документы Союза действуют в новой, «ниццкой» редакции, сменившей собой предыдущую — «амстердамскую»

Структура Ниццкого договора – 6 частей, 314 статей

Часть 1 Принципы

Часть 2 Гражданство Союза

Часть 3 Политика Сообщества

Часть 4 Ассоциация с Заморскими странами и территориями

Часть 5 Институты Сообщества

Часть 6 Ощие и заключительные положения

. Из каких элементов складывается организационный механизм Европейского Союза?

Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти управляет подведомственными ему сферами общественной жизни через собственные органы, которых более 200.

Наиболее важные органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, обозначаются в учредительных документах Союза термином "институты" (англ., франц. institutions). Остальные именуются "органы" (англ. bodies; франц. organes). В этой связи в статьях Договора о ЕС иногда можно встретить выражение "институты или органы"*(57).

Из сказанного вытекает, что организационный механизм Европейского Союза складывается из двух частей (подсистем).

Система институтов ("институционный механизм") в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формирования институтов по-прежнему регулируется Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы N 10 и N 15).

На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Договора о ЕС 1957 г.:

"Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:

- Европейский парламент,

- Совет,

- Комиссия,

- Суд,

- Счетная палата.

Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором".

Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функционирует "единый институционный механизм" (ст. 3), а перечисленные институты "осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества... и, с другой стороны, иными положениями настоящего Договора" (ст. 5).

Следовательно, в зависимости от того, в рамках какой опоры Союза действуют институты, их полномочия и порядок принятия решений, устанавливают разные учредительные документы: Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г. (первая опора), разделы V и VI Договора о Европейском Союзе (вторая и третья опоры - ОВПБ и СПСО). Наибольшая часть полномочий институтов реализуется на основании Договора о ЕС, т.е. в рамках Европейского сообщества.

Система органов Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учредительных договорах, Европейский парламент, Совет и Комиссия своими правовыми актами ежегодно учреждают новые органы Союза, число которых, таким образом, постоянно возрастает.

В эту категорию, в частности, входят:

- Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;

- банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;

- контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман;

- правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством;

- консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и др.;

- органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медикаментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств Лиссабонский договор выделяет их в отдельную подсистему организационного механизма: "институты, органы и учреждения".

Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов ("внутренние органы"). Например, Европейский парламент, Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным секретариатом.

Европейский парламент

Название "Европейский парламент" (ранее - "Ассамблея") офи ально было закреплено в Едином Европейском Акте. Хотя с тех пор полномочия Европейского парламента значительно рас ходили, название "парламент" является достаточно условной, поскольку этот орган не является парламентом в том смысле, как это понимается в национальных законодательствах. Европейский парламент рас шований в г. Страсбург (Франция), где проводятся ежегодные сессии, в Брюсселе (Бельгия), где проводятся заседания парламентских комитетов.

Состав Европейского Парламента. Европейский Парламент состоит из представителей государств-членов ЕС, количество которых не должно превышать 732 лица (ст. 189 Договора о Спивто вариство), по действующему законодательству и 750 - по Лиссабонскому Договору (каждое государство-член может получить от 6 до 96 мест в Европейском Парламенте по принципу дигресивнои пропор цийности). Члены Европейского Парламента избираются путем прямых всеобщих выборов на пятилетний срок (ст. 190 (3) Договора о Сообществе). Каждое государство-член сама уста навливают процедуру проведения выборов.

Важную роль на европейском уровне играют политические партии (ст. 191 Договора о Сообществе). Члены Европейского ского парламента располагаются в зале заседаний в соответствии со своей партийной принадлежности, а не по национальному признаку. Европейская политическая партия должна объединять определенное количество членов Европейского парламента. Большинство партий является коалициями партий государств-членов ЕС.

Полномочия. Европейский парламент участвует в за конотворчому процессе, и за последние годы его полномочия в этой сфере изрядно расширились. На сегодня, кроме специального ной процедуры принятия бюджета, существует 4 вида законодательных процедур (ст.ст. 251, 252 Договора о Сообществе).

Первая процедура: одобрение - является правом вето Европейского парламента. По этой процедуре одобрения законодательных актов Сообщества Европейским парламентом необходимо, и Совет Министров не может действовать дальше, не получив его. Договор о Сообществе определяет 4 случая, предусматривающие процедуру одобрения:

1. приостановление прав государств-членов определенные нарушения;

2. принятии новых членов;

3. принятия процедуры выборов членов Европейского Пар ламенту;

4. заключение определенных международных соглашений Сообщества.

Вторая процедура: консультаций.

Для принятия решений Советом Министров на основании предложений, предоставленных ему Европейской Комиссией, необходимо, чтобы Европейского ский Парламент высказал свою позицию. Мнение Европейского парламента не является обязательственного для принятия окончательного решения, но в принятом акте должно быть указано, что проводились консультации с Европейским парламентом. Совет Министров может внести изменило предложенного Европейской Комиссией проекта только в случае, если примет их голос, и если эти изменения не затрагивают основ предложения.

Третья процедура: сотрудничества. После консультаций с Европейским парламентом по пред ческих, предоставленных Европейской Комиссией, Совет Министров принимает "общую позицию" (рис. 2). Этот документ направляется в Европейский Парламент, который может:

а) принять его или не принять никакого решения. В таком случае Совет Министров принимает акт в соответствии с "общей позиции";

б) предложить дополнения документа абсолютным большинством голосов. Европейская Комиссия изучает дополнения и направляет в Совет Министров новый вариант проекта, вместе с дополнениями Европейского парламента, которые она не учла, и своими выводами относительно них. После этого Совет Министров принимает окончательное решение;

в) отклонить "общую позицию". Совет Министров может принять решение, проголосовав за него единогласно (ст. 251 Договора о Сообществе).

Четвертая процедура: принятие совместных решений. Решения принимаются совместно Европейским парламентом и Советом Министров. Эта процедура состоит из С фаз (рис. 3):

1) Европейская Комиссия направляет свои предложения в Ев ропейського Парламента и Совета Министров, а Европейский

Парламент выражает свою позицию, на основе которой Совет Министров квалифицированным большинством принимает "общую позицию" и направляет его в Европейский парламент;

Европейский парламент: а) принять "общую позицию" или не принять никакого решения, в этом случае акт считается принятым в соответствии с положениями "общей позиции" б) отклонить документ абсолютным большинством голо сел, - в этом случае документ считается принятым; в) предложить дополнения абсолютным большинством голосов, - в таком случае текст с дополнениями направляется Европейского ской Комиссии и Совета Министров, которые высказывают свое мнение относительно дополнений;

Совет Министров квалифицированным большинством может при нять все дополнения, тогда акт считается принятым. Если Совет Министров не соглашается с дополнениями, создается согласительный комитет. Согласительный комитет должен выработать общий текст акта; если не достигнута договоренность относительно общего текста документа, акт считается непринятым. Если удалось достичь договоренности относительно общего текста документа, Совет Министров и Европейский Парламент, каждый в соответствии с собственной процедуры, должен принять его. Если один из институтов не принял предложенный акт, он считается не принятым (ст. 252 Договора о Спивтова товарищества). По Лиссабонскому Договору сфера использования про-процедуры принятия совместных решений расширяется и название этой процедуры меняется на "обычную законодательную процедуру".

Европейский парламент по требованию 1/4 части своих членов может создавать временные комитеты для расследования случаев нарушения законодательства ЕС или его неверных внедре ния (ст. 193 Договора о Сообществе). Европейский парламент назначает Омбудсмена, которому предоставляются полномочия ния рассматривать жалобы о нарушениях в деятельности институтов тов и органов ЕС, и проводить расследования (ст. 195 Договора о Сообществе). Согласно Договору о Сообществе, Европейский Парламент обсуждать на открытых сессиях ежегодный общий отчет, который предоставляет ему Европейская Комиссия (ст. 200 Договора о Сообществе). Однако сейчас, после ос зование изменений, внесенных в Правила процедуры, обсуждения не происходит. Его заменили на обсуждение законотворческой программы, ежегодно представляет в Европейский Парламент Председатель Европейской Комиссии.

Европейский парламент утверждает Председателя Европейской Комиссии, кандидатуру которого определяют по общему согласию правительств государств-членов. После этого правительства государств-членов, по сования с кандидатом на должность Председателя, определяют других лиц для назначения членами Европейской Комиссии и ее состав в целом утверждается Европейским Парламентом (ст. 214 Договора о Сообществе).

Европейский парламент может отправить Европейскую Комиссию в отставку, если вынесет ей вотум недоверия, принятый квалифицированным большинством 2/3 голосов. В этом случае Европейская Комиссия коллективно уйти в отставку (ст. 201 Догу ру о Сообществе). Однако отставка вступает в силу только после назначения нового Европейской Комиссии. Таким образом, если Европейский парламент не утверждает предложен новый состав Европейской Комиссии, который фактически может быть таким же, Европейская Комиссия в предыдущем составе может выполнять свои функции сколь угодно долго.

Согласно положениям Лиссабонского Договора Европейского ский Парламент выбрать Европейского Омбудсмена, который будет уполномочен получать жалобы от граждан ЕС и физических и юридических лиц, зарегистрированных или тех, что пере бывают в любом государстве-члене ЕС.