Амстердамский договор и эволюция права Европейского Союза

Созыва новой межправительственной конференции для внесения изменений и дополнений в Договор о создании Европейского Союза было прямо предусмотрено статьей N (ст. 48) Маастрихтского договора. Во исполнение этого распоряжения в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой было поручено разработать и предложить к подписанию текст нового учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию структуры и функционирования Европейского Союза, а также решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихтского договора. Уже в 1997 г. новый Договор был готов к подписанию. Оно состоялось 2 октября 1997 г. По месту его подписанию новый учредительный акт получил название Амстердамский договор. Согласно принятому порядку текст подписанного всеми участниками Договора был передан на ратификацию государствам-членам, которые осуществили ее в соответствии с национальными конституционными процедурами. Условием вступления в силу каждого учредительного договора или акта, который изменяет, является его единогласное ратификация всеми государствами-членами. Весной 1999 г. процедура ратификации была завершена и формально договор вступил в силу с 1 мая 1999 Амстердамский договор и приложения к нему дают достаточно ясное представление о том, в каком направлении идет эволюция Европейского Союза и европейского права.

Одной из основных задач, которые ставили перед собой участники межправительственной конференции, готовивших Амстердамский договор, было урегулирование проблем реформы институтов Союза в связи с предстоящим расширением его состава. В Маастрихтский договор были включены положения, детализировали условия и порядок приема в состав Союза новых членов. Однако в рамках Маастрихтского договора не было определено, каким образом будут реформированы институты Союза в связи со вступлением новых членов. Вполне естественно, что процедуры формирования институтов Союза и принятия решений, которые существовали раньше, невозможно было сохранить в прежнем виде, хотя бы по той простой причине, что такие ведущие институты Союза, как Совет и Комиссия, становились недостаточно функциональными.

Решения по реформе Комиссии и Совета взаимосвязаны и должны быть сбалансированы. К сожалению, именно по этому вопросу при подготовке Амстердамского договора так и не удалось прийти к согласию. Единственное достижение - это установление максимального количества депутатских мест в Европейском парламенте, которая после расширения не должна превышать 700. В конце концов стороны согласились, что не позднее чем за год до нового расширения Союза будет созвана новая межправительственная конференция, которая должна урегулировать все вопросы, связанные с реформой институциональной структуры. Отсутствие такого урегулирования может привести к отсрочке приема новых членов в состав Европейского Союза.

Среди новелл, которые вводятся в действие Амстердамским договором, важно отметить усиление внимания к защите основных прав и свобод человека. Преамбуле и постатейного текста Амстердамского договора внесены положения о создании в рамках Союза пространства свободы, безопасности и законности. Принимаемые институтами Союза, должны характеризоваться большей открытостью и быть ближе к нуждам граждан. Целям усиления защиты их прав и интересов должно соответствовать и установления гражданства Союза, деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека, в большей степени детализации в Амстердамском договоре.

Определяя цели и принципы Союза, Договор устанавливает, что "Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения основных прав и свобод и принципах правового государства, которые являются общими для всех государств-членов" (ст. F, ст. 6). Среди положений, вводимых в данной сфере Договором, - возможность применения санкций в отношении государства-участника, допустила грубое и длительное нарушение основных прав и свобод. В случае констатации такой ситуации Совет может принять решение о прекращении осуществления государством-нарушителем определенных полномочий, предусмотренных учредительными договорами. Это может быть распространено, в частности, на право соответствующего государства-члена участвовать в голосовании в Раде. Санкции, наложенные на государство-нарушителя, не освобождает последнего от исполнения обязательств, связанных с пребыванием в Союзе.

Исключительно важным для будущего Союза стало расширение сферы применения права Сообществ и юрисдикции Суда. Особенно показательно это выразилось в комунитаризации Шенгенских соглашений. Соответствующие положения, относящиеся к регулированию визовой политики, предоставления убежища и регулирования миграционной политики, были непосредственно инкорпорированы в текст Амстердамского договора. Однако не все государства-члены Союза согласились с этим решением. Англия, Ирландия и Дания обусловили в специальных документах, приложенных к тексту Договора, свою особую позицию. Учитывая ситуацию, когда в рамках Союза те или иные соглашения и основанные на них юридические предписания применяются не ко всем, а лишь к части государств-членов, Амстердамский договор формулирует концепцию продвинутой сотрудничества. Согласно этой концепции государства принимают меры и шаги, направленные на углубление интеграционных процессов, могут вводить в отношениях между собой положения, способствующие ускоренной реализации целей и задач, определенных в учредительном договоре. Амстердамский договор не только признал правомерность подобной практики, когда согласованные решения применяются только частью государств-членов, но и предусмотрел порядок и механизм реализации концепции продвинутой сотрудничества. Эта же концепция была положена в основу формирования валютного союза, в который вошли 11 из 15 государств-членов.

Комунитаризация, т.е. подчинение Шенгенских соглашений праву Сообществ, означает одновременно распространение на эту сферу юрисдикции Суда. Одновременно Амстердамский договор предусмотрел возможность контроля в преюдицийному порядка со стороны Суда при решении других вопросов, связанных с реализацией раздела VI Договора, - сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Так, согласно статье К-7 (ст. 35). Суд ЕС наделяется правом при определенных условиях, изложенных в этой статье, давать заключение о действительности и толкования решений, принятых в рамках третьей опоры.

Одновременно или параллельно с концепцией продвинутой сотрудничества расширяется и уточняется применение в рамках ЕС принципов субсидиарности и пропорциональности. Соответствующие принципы, сформулированные непосредственно в учредительных актах, получили свое развитие в специальном протоколе о пропорциональности и субсидиарность и декларации, принятой участниками Амстердамского договора.

Развития права ЕС служили также положения, касающиеся процедуры принятия решений институтами Европейского Союза. Были среди изменены и уточнены положения статей 189-В и 189-С (ст. 251 и 252), регламентирующих порядок и условия применения процедуры сотрудничества и процедуры совместного принятия решений при ветирования нормативно-правовых актов ЕС. В положениях Амстердамского договора и приложениях к нему было акцентировано внимание на необходимость активного использования не регламентов, а директив, а среди последних - рамочных директив, оставляют большую свободу государствам-членам. Еще раз уточнены условия действительности нормативно-правовых актов, причем особое внимание уделено их мотивированности и соответствия общим принципам права. Вместе с этим, подчеркивается необходимость повышения качества нормативно-правовых актов, которые принимаются. Реальным отражением этой последнего требования стала, в частности, работа, проведенная Генеральным секретариатом по систематизации текстов учредительных договоров и составлению консолидированного текста Договора о Европейском Союзе и Договора о Европейском сообществе. Среди других новелл Амстердамского договора заслуживают внимания положения, относящиеся к дальнейшей детализации условий членства в Европейском Союзе, а также положения, расширяющие юрисдикцию Европейского Союза. Акцентируя внимание на применении права ЕС в социальной сфере, учредительный акт, особо подчеркивает необходимость мер и усилий по совершенствованию и повышению качественного уровня образования и учебного процесса.

Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточнений в механизм осуществления общей внешней политики и политики безопасности, детализирует порядок определения общих внешнеполитических принципов, ориентации и стратегии, условия и порядок выработки общей позиции, принятия совместных решений и их реализации. Несколько расширяется участие Комиссии в принятии конкретных внешнеполитических решений. Предполагается некоторое корректировки аппарата, готовит и обеспечивает принятие внешнеполитических решений, в частности меняются функции и полномочия Генерального секретаря Совета, который приобретает новый статус. Создается Политический комитет, объединяющий руководителей политических департаментов министерств и ведомств иностранных дел государств-членов.

Заметно детализирует и уточняет Амстердамский договор сотрудничестве государств-членов Союза в рамках третьей опоры. Уже даже сама изменение наименования соответствующего раздела говорит о том, в каком направлении осуществляется это сотрудничество. Если в Маастрихтском договоре этот раздел говорил о сотрудничестве в сфере юстиции и внутренних дел, то соответствующий раздел Амстердамского договора назван "Сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере". Целью этого сотрудничества провозглашается обеспечение гражданам Европейского Союза повышенного уровня защиты основных прав и свобод в рамках общего пространства свободы, безопасности и законности путем совместных действий государств, в частности, с целью предупреждения и искоренения расизма и ксенофобии. Эта цель должна достигаться путем предупреждения преступности и особенно в результате борьбы с организованной преступностью, терроризмом, контрабандой наркотиков и оружия, борьбой против коррупции и финансовых злоупотреблений. Соответственно в Амстердамском договоре предусмотрена конкретная программа развития сотрудничества государств-членов Союза в рамках Европола. Подробнее регламентирует Амстердамский договор и условия правового сотрудничества государств, их взаимопомощи в уголовно-правовой сфере.

Таким образом, Амстердамский договор, несмотря на то, что он не решил всех задач, поставленных перед межправительственной конференцией, его произвела, содержит принципиально важные положения, направленные на углубление и расширение сотрудничества государств-членов в рамках Сообществ и Союза. Совершенно очевидно, что его ратификация и введение в действие означают новую важную веху в развитии права ЕС. Одновременно Амстердамский договор должен послужить основанием для новых договоренностей и поиска правовых решений нелегких проблем и задач, стоящих перед Европейским Союзом в экономической и социальной сферах, в сфере политики и культуры, обеспечения безопасности, усиления борьбы с организованной преступностью, в перестройке институциональной системы Союза .

22. Ниццкий договор был подписан европейскими лидерами 26 февраля 2001 года и вступил в силу 1 февраля 2003 года. Он внес изменения вМаастрихтский договор (или Договор о Европейском союзе), а также Римский договор (или Договор о создании Европейского сообщества). Ниццкий договор реформировал институциональную структуру Европейского союза для расширения на восток, т.е. способствовал задаче, которая была изначально поставлена Амстердамским договором, но не была решена на текущий момент.

Вступление договора в силу некоторое время было под сомнением после его отклонения гражданами Ирландии, на референдуме в июне 2001. В результате договор был принят лишь после повторного референдума, состоявшемся чуть более года спустя

Согласно официальному определению главной целью Договора является завершение процесса подготовки к функционированию институтов в рамках Европейского Союза, начатого Амстердамским договором. Общая ориентация на подготовку к расширению и стремление предотвратить и минимизировать риски, связанные со вступлением большой группы новых государств-членов.

Реформируются практически все институты Евросоюза. Меняется численный состав и полномочия Европейского парламента. Пересматривается и строго фиксируется количество голосов, которое имеет каждое государство-член в Совете ЕС. Одновременно вносятся изменения в процедуру голосования и определяется квотум и порог численного большинства, необходимый для принятия решений (обязательна сумма голосов устанавливается не только для государств-членов, но и для всех государств-кандидатов на вступление в ЕС).

Договор предусматривает масштабную реформу судовой системы ЕС. Вводится такая структура судовых инстанций как Суд ЕС, Суд первой инстанции (СПИ) и специализированные судебные палаты. СПИ приобретает фактически статуса суда общей юрисдикции и наделяется соответствующей компетенцией. Детали изменений, которые проводятся, фиксируются в новом Уставе Суда ЕС, который прилагается к Ниццкому договору и дополняется дальнейшими решениями Совета ЕС.

Принятый в декабре 2000 г. на заседании Европейского Совета в Ницце и подписанный 26 февраля 2001 г. Ниццкий договорвступил в силу 1 февраля 2003 г.

Он является результатом открывшейся в феврале 2000 г. Межправительственной конференции, которая должна была заниматься проблемами адаптации функционирования европейских институтов ввиду вступления в ЕС новых членов.

Ниццкий договор проложил путь институциональным реформам, необходимым вследствие расширения Европейского Союза и включения новых восточно- и южноевропейских стран. Некоторые положения были адаптированы в рамках подписанного в апреле 2003 г. в Афинах договора о вступлении десяти новых государств и подписанного в апреле 2005 г. Люксембургского договора о вступлении Румынии и Болгарии. С момента последнего расширения, то есть 1 января 2007 г.,Европейский Союз, таким образом, основывается на Договоре о Европейском Союзе и Договоре о создании Европейского Сообщества в последней редакции, основанной на последних добавлениях, сделанных в рамках Ниццкого, Афинского и Люксембургского договоров.
Изменения, связанные с Ниццким договором, затрагивают в первую очередь ограничение количества членов и определение состава Комиссии, расширение квалифицированного большинства, новый подсчет голосов в Совете и гибкий механизм расширенного сотрудничества. «Декларация о будущем Европейского Союза», прилагающаяся к договору, описывает шаги, необходимые в настоящий момент для дальнейшей реализации институциональных реформ; Ниццский договор должен стать лишь этапом в этом общем процессе.

Лиссабонский договор

С наступлением XXI века, вскоре после подписания 26 февраля 2001 г. Ниццкого договора о внесении поправок в действующие учредительные документы Европейского Союза (см. вопросы N 10 и N 24), руководители всех государств-членов на встрече в верхах в Лаакене (пригород Брюсселя) согласились с необходимостью более масштабной, по сути всеобъемлющей реформы правовых устоев этой интеграционной организации.

Намеченная реформа преследовала следующие главные цели:

- упростить внутреннее устройство Европейского Союза, т.е. ликвидировать структуру трех опор (см. вопрос N 14);

- повысить эффективность принятия решений на европейском уровне, главным образом, за счет сокращения количества вопросов, по которым государства-члены еще располагают правом вето;

- демократизировать весь процесс функционирования Европейского Союза посредством расширения прерогатив Европейского парламента и более активного привлечения к этому процессу парламентов государств-членов.

В соответствии с одобренной на встрече в верхах Лаакенской декларацией от 15 декабря 2001 г. (официальное название: "Декларация о будущем Европейского Союза") было решено подготовить подлинно новый, единый конституционный договор Европейского Союза, заменяющий собой ранее подписанные учредительные документы. Включение в заголовок будущего договора термина "конституция" свидетельствовало о том, что Европейский Союз уже обладает элементами государственности (см. вопрос N 31). Напротив, договорная форма конституции Союза указывала на сохранение у него черт международной организации (см. вопрос N 30).

Для подготовки конституционного договора на основании Лаакенской декларации было созвано специальное учредительное собрание - Европейский конвент под председательством бывшего президента Франции Валери Жискар д'Эстена. В состав Европейского конвента вошли представители законодательной и исполнительной ветвей власти всех государств-членов и государств-кандидатов, а также представители соответствующих институтов Европейского Союза в целом (Европейский парламент и Европейская комиссия).

В течение полутора лет - с февраля 2002 г. по июль 2003 г. - Европейский конвент подготовил проект конституционного договора, который после доработки его текста на межправительственной конференции был официально подписан всеми государствами-членами в Риме 29 октября 2004 г. Документ получил официальное название "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" (неофициально: Европейская конституция или Конституция Европейского Союза)*(35).

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не вступил в силу, так как был отклонен на референдумах во Франции и Нидерландах (май-июнь 2005 г.). Одной из причин отрицательного голосования большинства граждан этих стран служили опасения по поводу превращения Европейского Союза в "сверхгосударство", о чем могло свидетельствовать использование в названии документа термина "конституция".

С другой стороны, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, успешно прошел ратификацию в 18 государствах-членах, т.е. в 2/3 от их общего числа (в частности, в Испании и Люксембурге на референдумах). Поскольку документ реально обеспечивал совершенствование интеграционных механизмов на европейском уровне, после двухлетнего "периода размышления" было решено ввести в действие его основные положения в иной форме, без слова "конституция".

С этой целью текст Европейской конституции был трансформирован в новый договор, подписанный государствами-членами в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. Его официальное название: Лиссабонский договор 2007 г. (полностью: "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества"). Неофициальное название: "Договор о реформе Европейского Союза".

Лиссабонский договор 2007 г. подтвердил нововведения Европейской конституции, но представил их в виде поправок в действующие учредительные документы. Наиболее фундаментальные положения проекта Европейской конституции включены им в Договор о Европейском Союзе 1992 г. Положения детализирующего характера включены в Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., переименованный в Договор о функционировании Европейского Союза. Некоторые изменения также претерпел Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Для вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., как и предшествующих ему ревизионных договоров (Амстердамского 1997 г., Ниццкого 2001 г. и др.), требовалась его ратификация всеми государствами-членами. В отличие от проекта Европейской конституции, почти во всех государствах-членах этот процесс осуществлялся парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где первый референдум по Лиссабонскому договору, состоявшийся 12 июня 2008 г., принес негативный результат. Повторный референдум в этой стране был назначен на 2 октября 2009 г., и его результаты на момент написания этой книги были неизвестны*(36).

Вероятное вступление в силу Лиссабонского договора в 2010 г. фактически должно привести к возникновению "нового" Европейского Союза, который будет иметь более простое внутреннее устройство, функционировать более эффективно и демократично. Тем самым в значительной мере будут достигнуты главные цели реформы, поставленные при подписании Лаакенской декларации и подготовке Европейской конституции.

Основные достижения Лиссабонского договора заключаются в следующем:

1. Упрощается внутреннее устройство Европейского Союза. "Новый" Европейский Союз (Союз, реформированный Лиссабонским договором) не будет включать в себя никаких опор (см. вопрос N 14). Он наделяется единой компетенцией и правосубъектностью, в том числе на международной арене.

Ключевой элемент в структуре прежнего Союза - Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) - прекращает существование, а его учредительный договор (Римский договор 1957 г.) с новым содержанием становится одним из двух учредительных документов "нового" Союза (с новым названием: "Договор о функционировании Европейского Союза").

Единственную сложность в понимании устройства "нового" Европейского Союза представляет сохранение Лиссабонским договором Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома), входящего ныне вместе с Европейским сообществом в первую опору.

Евратом в дальнейшем продолжит функционирование как формально самостоятельная организация со своим учредительным договором и с тем же, что и Союз, составом государств-членов (Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., действующий между 27 государствами).

В то же время поправки, внесенные Лиссабонским договором в Договор о Евратоме 1957 г., предусматривают, что Европейское сообщество по атомной энергии будет управляться непосредственно руководящими органами (институтами) Европейского Союза. Фактически Евратом превращается в своеобразный "филиал" Союза, имеющий одинаковый с ним состав государств-членов и управляемый одними и теми же людьми.

В дальнейшем не исключено проведение более значительной реформы правовых устоев Европейского сообщества по атомной энергии, по результатам которой положения Договора о Евратоме могут быть инкорпорированы в учредительные документы "нового" Союза, а сам Евратом, аналогично Европейскому сообществу, - прекратить существование.

2. Устанавливается более четкое разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами за счет выделения внутри компетенции Союза разных категорий, прежде всего "исключительной компетенции" (правовые акты, как правило, могут издаваться только Европейским Союзом) и "совместной компетенции" (правовые акты могут издаваться как Европейским Союзом, так и государствами-членами, с преимущественной юридической силой актов Союза)*(37).

3. Усиливаются механизмы защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне. Прежде всего Европейский Союз приобретает право и даже обязанность присоединиться в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющейся основным "биллем о правах" подлинно общеевропейского характера, в котором участвует и Россия (см. вопрос N 84).

В случае такого присоединения действия и бездействие наднациональных органов Союза можно будет в конечном счете обжаловать в Европейском суде по правам человека (г. Страсбург) - так же, как в настоящее время обжалуются акты национальных органов европейских стран (см. вопрос N 49).

Кроме того, подготовленная в 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах (см. вопросы N 84-87) признана Лиссабонским договором в качестве обязательного источника права, имеющего равную юридическую силу с учредительными документами "нового" Союза (т.е. высшую юридическую силу в его правовой системе). Граждане Европейского Союза и другие управомоченные лица получат возможность ссылаться на положения этой Хартии в судах самого Союза, а также судах всех его государств-членов (национальных судах).

4. Повышается эффективность и укрепляются демократические начала в функционировании системы институтов, органов и учреждений ("организационного механизма") Европейского Союза: благодаря более частому использованию метода квалифицированного большинства (вместо единогласия) при принятии решений в межправительственных инстанциях Союза (Совете, Европейском совете), увеличению прерогатив института Союза, избираемого всеобщим прямым голосованием его граждан, - Европейского парламента, более активному привлечению к обсуждению новых законопроектов на европейском уровне парламентов государств-членов и других мер (см. разделы VI и VII).

В тексте Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора впервые появляется специальный раздел под названием "Положения о демократических принципах": равенство граждан Союза, "которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений" (ст. 9), принципы непосредственной и представительной демократии (ст. 10), право граждан Союза и общественных объединений участвовать в обсуждении новых мероприятий Союза, поддерживать диалог с союзными властями (ст. 11), активное содействие функционированию Союза со стороны национальных парламентов (ст. 12).

К числу демократических принципов относится и "гражданская инициатива", т.е. право граждан Союза непосредственно инициировать принятие новых правовых актов на европейском уровне (см. вопрос N 8).

5. Предусматривается создание новых органов и должностных лиц Европейского Союза, в частности Европейской прокуратуры (см. вопрос N 38), Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности (см. вопрос N 35), постоянного Председателя Европейского совета (см. вопрос N 36).

6. Проведена модернизация правового режима деятельности Европейского Союза в разных сферах его компетенции. Наибольшие усовершенствования вносятся в механизмы внешнеполитической деятельности Союза, прежде всего общей внешней политики и политики безопасности (см. раздел XXII). В рамках внутренней политики Союза в максимальной степени были усовершенствованы положения, закрепляющие его компетенцию по вопросам создания единого "пространства свободы, безопасности и правосудия" (см. раздел XXI).

В учредительные документы Европейского Союза Лиссабонским договором впервые включены специальные статьи, главы, разделы, которые прямо наделяют его компетенцией принимать правовые акты по вопросам энергии, освоения космоса, спорта, туризма и др. (см. вопрос N 82).

Лиссабонский договор также упростил содержащиеся положения о продвинутом сотрудничестве (см. вопрос N 15), что позволит заинтересованным группам государств-членов в количестве не менее девяти более эффективно развивать с помощью институтов Союза взаимную интеграцию по различным вопросам внутренней и внешней политики.

7. Впервые прямо предусмотрено право государств-членов на добровольный выход из состав Европейского Союза и устанавливается процедура такого выхода: подача заявления; заключение соглашения о выходе; в противном случае (если соглашение об условиях выхода между выходящим государством и Европейским Союзом не было подписано) выход может быть произведен через два года с момента подачи соответствующего заявления.

8. Также впервые в истории Европейского Союза предусмотрено установление "привилегированных отношений" с соседними государствами, не входящими в его состав. К числу таких государств в первую очередь относится Россия.

Согласно ст. 8 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора "Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве".

В этих целях Союз уполномочен заключать специальные соглашения с заинтересованными странами-соседями, которые "могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий".

В соответствии с Лиссабонским договором кардинальные изменения должна претерпеть система учредительных документов Европейского Союза. Она станет значительно более простой и логичной по сравнению с той, которая существует в настоящее время (в 2009 г.) и охарактеризована выше (см. вопрос N 15).

Как уже отмечалось, Лиссабонский договор в форме поправок инкорпорирует основные положения не вступившей в силу Европейской конституции 2004 г. Наиболее фундаментальные нормы проекта Европейской конституции включены в Договор о Европейском Союзе 1992 г., или "Маастрихтский договор", который в настоящее время уступает по значению "Римскому договору" (Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

Напротив, в "новом" Союзе именно Договор о Европейском Союзе 1992 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) становится базовым учредительным документом организации. В нем закреплены главные принципы устройства Европейского Союза, а также общие правовые начала его внешней политики.

Как следствие, Договор о Европейском Союзе в "лиссабонской" редакции является достаточно небольшим по объему (в доктрине его отсюда нередко называют "мини-договор"). Он включает преамбулу и 55 статей, распределенных в шести разделах.

Раздел I "Общие положения" (ст. 1-8) провозглашает создание Европейского Союза (ст. 1) и определяет его сущностные характеристики: ценности (ст. 2), цели (ст. 3), принципы взаимоотношений с государствами-членами (ст. 4) и др.

Раздел II "Положения о демократических принципах" (ст. 9-12) фиксирует основополагающие гарантии демократического устройства Союза (см. выше).

Раздел III "Положения об институтах" (ст. 13-19) определяет систему руководящих и иных органов Европейского Союза (Европейский парламент, Европейский совет и др.), важнейшие принципы их правового статуса.

Раздел IV "Положения о продвинутом сотрудничестве" (ст. 20) закрепляет наиболее общие правила относительно возможности групп государств-членов в количестве не менее девяти развивать более тесную взаимную интеграцию в рамках Европейского Союза. Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, детализируются во втором учредительном документе - Договоре о функционировании Европейского Союза.

Раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 21-46) посвящен закреплению правовых основ политики Союза в отношении стран, не входящих в его состав (третьих стран). Здесь же заложены основы военно-политической интеграции государств - членов Европейского Союза ("общая политика безопасности и обороны").

Раздел VI "Заключительные положения" (ст. 47-55) дополняет раздел I другими нормами общего и заключительного характера, в частности устанавливает условия и порядок приема новых государств-членов, право выхода действующих государств-членов и его процедуру (см. выше), процедуры пересмотра учредительных документов Союза (Договора о Европейском Союзе и рассматриваемого ниже Договора о функционировании Европейского Союза).

Процедуры пересмотра являются едиными для обоих учредительных документов. При этом в "новом" Европейском Союзе они становятся более демократичными, чем в настоящее время: право инициировать поправки приобрел Европейский парламент (наравне с любым государством-членом и Европейской комиссией), а для новых крупномасштабных реформ учредительных документов предусмотрен созыв специального представительного органа - Конвента - аналогичного тому, который разрабатывал проект Европейской конституции.

В то же время каждое государство-член сохраняет право абсолютного вето на пересмотр любой нормы учредительных документов, т.е. и в "новом" Союзе они в полной мере сохраняют качество международных договоров.

Второй учредительный документ "нового" Союза - Договор о функционировании Европейского Союза (в редакции Лиссабонского договора). Такое наименование, как отмечалось выше, получил "Римский договор" 1957 г., который первоначально назывался Договором об учреждении Европейского экономического сообщества (Договором о ЕЭС), затем - Договором об учреждении Европейского сообщества (Договором о ЕС).

Упомянутый Договор в "лиссабонской" редакции приобретает новое юридическое назначение: организовать "функционирование Союза" и определить "сферы, границы и порядок осуществления его компетенции" (ст. 1 Договора о функционировании Европейского Союза).

Как следствие, Договор о функционировании Европейского Союза имеет значительно больший объем по сравнению с Договором о Европейском Союзе: преамбула и 338 статей, распределенных в семи частях (внутри частей имеются разделы, далее главы и отделы).

Часть первая "Принципы" (ст. 1-17) определяет предмет Договора (процитированная ст. 1) и устанавливает общие положения о порядке реализации и категориях компетенции Союза.

Часть вторая "Недискриминация и гражданство Союза" (ст. 18-25) регулирует принцип равенства в разных его проявлениях и устанавливает основы правового статуса граждан Европейского Союза, дополняя тем самым положения раздела II Договора о Европейском Союзе "Положения о демократических принципах".

Часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза" (ст. 26-197) устанавливает полномочия Союза по управлению общественными отношениями и процессами на его территории, т.е. на территории всех объединенных в него государств-членов.

Часть третья является самой большой в структуре Договора о функционировании Европейского Союза. Она включает 24 раздела, посвященные конкретным сферам и направлениям внутриполитической деятельности организации: внутренний рынок, сельское хозяйство, пространство свободы, безопасности и правосудия и т.д.

Часть четвертая "Ассоциация с заморскими странами и территориями" (ст. 198-204) определяет правовой режим взаимоотношений Европейского Союза с отдельными островными территориями государств-членов, не вошедшими вместе с метрополиями в состав этой организации. Содержание части четвертой не претерпело существенных изменений по сравнению с предыдущими редакциями Римского договора (см. вопрос N 15).

Часть пятая "Внешнеполитическая деятельность Союза" (ст. 205-222) дополняет и детализирует нормы раздела V Договора о Европейском Союзе применительно к политике Союза в отношении стран, не входящих в его состав, и международных организаций. В нормах этой части, например, закреплены правовые основы экономических направлений внешней политики Союза ("общая торговая политика" и др.).

Часть шестая "Институциональные и финансовые положения" (ст. 223-334) дополняет собой положения раздела III Договора о Европейском Союзе "Положения об институтах". В ней закреплены детальные правила функционирования институтов и других органов Союза, а также положения о видах издаваемых ими правовых актов и законодательных процедурах. Здесь же урегулирован порядок принятия и исполнения бюджета Европейского Союза.

Часть седьмая "Общие и заключительные положения" (ст. 335-338) дополняет и уточняет предписания последнего раздела Договора о Европейском Союзе.

Как и ранее, к текстам учредительных документов Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора имеются два приложения (список сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей аграрной политики, и список "заморских стран и территорий").

Составной частью учредительных документов "нового" Союза будут выступать прилагаемые к ним протоколы, de jure признаваемые их составной частью. Большая часть протоколов сохранилась из ныне действующей редакции учредительных документов с соответствующими изменениями (например, Протокол 1957 г. об Уставе Европейского инвестиционного банка).

Некоторые старые протоколы были отменены (например, Протокол 1992 г. о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза) или заменены новыми текстами (например, новый Протокол 2007 г. о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, заменяющий одноименный Протокол 1997 г.).

Наконец, Лиссабонский договор приложил к учредительным документам несколько новых протоколов, например Протокол о Евро-группе, устанавливающий порядок более тесного сотрудничества в экономической политике государств-членов, перешедших на единую валюту "евро".

Оба учредительных документа "нового" Европейского Союза - Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (включая протоколы и приложения) - официально обозначаются термином "Договоры" (с большой буквы). При этом важно иметь в виду, что, несмотря на различную роль каждого из "Договоров", в праве Европейского Союза они вместе наделены равной и высшей юридической силой, т.е. фактически должны выступать его "конституцией" (но без использования этого государственно-правового термина).

По своей юридической силе к учредительным документам ("Договорам") приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая непосредственно перед подписанием Лиссабонского договора (12 декабря 2007 г.) была утверждена в новой редакции.