Тема 4. Основы правового положения человека и гражданина в Европейском союзе

Источники, регулирующие основы правового положения человека и гражданина.

Хартия об основных правах 2000 г. Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Принципы правового положения человека и гражданина.

Гражданство.Причины и цели введения гражданства Европейского союза. Соотношение гражданства Европейского союза и гражданства государств-членов. Основания приобретения и прекращения гражданства Европейского союза.

Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Европейском союзе. Гарантии основных прав и свобод человека и гражданина: институциональные, процессуальные, материальные.

74 I. При рассмотрении характера взаимосвязи и взаимодействия правовой системы Евросоюза и правовых систем государств-членов вотечественной и зарубежной литературе особое внимание уделяется верховенству европейского национального права по отношению к национальному <1>.

В социально-правовом плане при этом верховенство, во-первых, представляется в виде нормативно значимого положения, распространяющегося на право Европейского союза и государств-членов; во-вторых, в виде прецедента, сформулированного Европейским судом правосудия; в-третьих, верховенство видится в виде одного из ведущих общих принципов права Европейского сообщества, выступающего в системе других его общих принципов, таких, как принцип охраны прав и свобод личности, принцип субсидиарности, принцип пропорциональности, недопущения дискриминации, принцип защиты от недобросовестной конкуренции и др.; наконец, в-четвертых, оно представляется в форме некой доктрины, сформировавшейся в процессе реализации права Европейского союза.

Однако, несмотря на разноголосицу в наименовании и в видении верховенства как общего принципа права Европейского союза сформировавшейся доктрины или иных его форм и проявлений, суть и содержание данного правового феномена сводится в конечном счете к тому, что он: а) закрепляет приоритет норм наднационального общеевропейского права над национальным, права Европейского союза над правом государств-членов; б) устанавливает, что юридическая сила первых превышает юридическую силу последних <2>; и в) исходит из того, что нормы национального права не могут и не должны находиться в противоречии с нормами наднационального права, и наоборот. При этом презюмируется, что реализация принципа, или доктрины верховенства права Европейского союза, "даже если она влечет за собой отмену или изменение национальных законодательных актов, противоречащих наднациональному законодательству", играет тем не менее роль, которую трудно переоценить как в установлении и поддержании "конституционной определенности" в искомых (национальной и наднациональных) правовых системах, так и в развитии последних <3>.

Будучи одним из основных и одним из наиболее значимых принципов права Евросоюза, принцип его верховенства не получил своего (как того следовало бы, согласно логике, ожидать) прямого провозглашения и утверждения ни в учредительных, ни в последующих за ними договорах (или изданных на их основе и в развитие заложенных в них положений) нормативно-правовых актов. Ни один из договоров, касающихся вопроса о соотношении права Европейского союза и национального права, констатируется в связи с этим в западной юридической литературе, "не указывает на то, что нужно делать, когда возникает противоречие между наднациональным и национальным правом". Здесь нет такой статьи (supremacy Clause), как это имеет место "по аналогии" в Конституции США, которая бы указывала на верховенство одних норм или актов по отношению к другим <4>.

В то же время, как верно подмечают исследователи, данный вопрос является "абсолютно важным (absolutely critical)" <5> для успешной реализации правовых норм Европейского союза, независимо от того, содержатся ли они в учредительных договорных актах, директивах, регламентах, в решениях судов, общих принципах права Европейского союза или же в любых иных формах и проявлениях.

Данное "упущение", предполагают авторы, "вероятно, было связано с самого начала с тем, чтобы обеспечить беспрепятственное прохождение" учредительных договорных актов через национальные парламенты, их успешную ратификацию, имея при этом в виду то обстоятельство, что закрепление в договорах положения о верховенстве наднационального права над национальным могло бы вызвать со стороны государств-членов в лице их парламентов вполне возможные и ожидаемые в тот период резкие возражения. Но поскольку проблема противоречий между правом Европейского союза и правовыми системами государств-членов "не исчезла и не разрешилась сама собой", то властным структурам Евросоюза ничего другого не оставалось делать, как "передать ее рассмотрение и решение в Европейский суд справедливости" <6>.

II. Последний же, определяя характер отношений Европейского сообщества с государствами-членами и, как следствие, характер отношений между их правовыми системами, еще в начале 60-х гг. при рассмотрении дела VanGena en Loos (26/62) указал на то, что государства-члены при передаче своих полномочий Евросоюзу тем самым "ограничили свои суверенные права, хотя и в пределах лишь некоторых узких сфер".

Применительно к рассматриваемой проблеме это, помимо всего прочего, означало не что иное, как косвенное признание приоритета актов Сообщества, принятых в "узких (ограниченных) сферах" на основе делегированных ему от государств-членов суверенных прав, по отношению к соответствующим национальным актам.

Следующим шагом Суда на пути признания верховенства права Европейского сообщества было решение по делу Costa v. ENEL (в отечественной литературе его именуют как дело "Коста" <7>), вынесенное Европейским судом по запросу одного из итальянских судов в 1964 г. В этом решении Судом впервые было высказано прямое признание верховенства права Европейского сообщества по отношению к праву государств-членов.

Отмечая, что Договор об учреждении Европейского экономического сообщества положил начало формированию Сообществом "своей собственной правовой системы", которая является "неотъемлемой частью национальных правовых систем" и которую судебные органы государств-членов обязаны соблюдать и применять, Суд вынес вердикт, устанавливающий приоритет права Европейского сообщества над национальным правом, согласно которому нормативно-правовые акты, изданные на основе положений, содержащихся в учредительном Договоре, не могут быть отменены или изменены любыми внутригосударственными актами, поскольку это может самым негативным образом сказаться на правовой основе и системе всего Сообщества.

Окончательное решение Суда (в плане рассматриваемого вопроса) в итоге сводилось к тому, что передача государствами-членами "из своих внутренних (domestic) правовых систем в правовую систему Сообщества прав и обязанностей, вытекающих из Договора, сопровождается постоянным ограничением их суверенных прав, по отношению к которому не может превалировать более поздний односторонний акт, несовместимый (incompatible) с концепцией Сообщества" <8>.

К такому общему, принципиально важному для сохранения и дальнейшего развития Европейского сообщества и его правовой системы выводу Европейский суд справедливости в данном, равно как и в других подобных случаях, пришел на основе рассмотрения конкретного дела.

Суть дела Costa v. ENEL, о котором идет речь, кратко сводилась к следующему. Г-н Коста - владелец акций итальянской компании Edison Volta, "занимавшейся выработкой и распределением электроэнергии в стране", обратился в суд г. Милана с иском о возмещении вреда, причиненного ему, с его слов, национализацией этой компании. Иск был обращен к вновь созданной компании - ENEL.

Оспаривая правомерность этой национализации, заявитель утверждал, что она была проведена в нарушение ряда положений Римского договора 1957 г. Поскольку вопрос касался наднационального права, то суд Милана, действуя в соответствии с существующими нормативами, обратился в Европейский суд за разъяснением и толкованием соответствующих положений Договора. Однако еще до получения разъяснения Конституционный суд Италии, взяв на себя инициативу рассмотрения вопроса, связанного с правомерностью создания компании ENEL, пришел к выводу о том, что поскольку Римский договор был ратифицирован Парламентом страны с помощью принятия национального акта, изданного позднее договорного акта, то, исходя из этого, положения последнего в случае возникновения коллизий с наднациональным правом должны обладать приоритетом по отношению к соответствующим положениям Договора.

Не соглашаясь с решением Конституционного суда Италии, Европейский суд указал на то, что Сообщество, обладая "реальной властью, возникающей у него в силу ограничения национального суверенитета и передачи ему части властных полномочий от национальных государств", принимает также правовые акты, хотя и не во всех сферах, которые являются обязательными для исполнения как наднациональными, так и национальными органами и институтами <9>.

Таким образом, данное заключение Европейского суда справедливости вместе с его окончательным выводом по делу Costa v. ENEL положило начало созданию прецедента, согласно которому наднациональное европейское право обладает верховенством по отношению к национальному праву.

Создание такого прецедента, ставящее фактически наднациональное право в значительной его части над национальным, а вместе с тем по логике вещей и характеру принимаемых решений - наднациональные суды - над национальными, примечательно еще тем (помимо самого факта появления этого, стратегически важного для будущего Европейского сообщества акта), что оно в определенной мере идет вразрез с западноевропейской официальной доктриной, исходящей, нередко вопреки очевидной реальности, из того, что в отношениях между этими судебными органами "нет признаков иерархии, а только кооперация", что Европейский суд в своих решениях "вовсе не претендует на старшинство (superiority)", а лишь на сотрудничество <10>. Он постоянно указывает на то, что как национальные суды, так и суды Сообщества играют свою собственную роль в процессе применения европейского права <11>. Оказывая "помощь национальным судам" путем принятия обязательных для них актов толкования европейского права, утверждают западные исследователи, Европейский суд справедливости неизменно руководствуется принципами сотрудничества, а не соперничества или иерархического соподчинения национальных судебных органов наднациональным. И большинство национальных судов "разделяют это мнение" <12>.

Однако, говоря о принципах сотрудничества в отношениях между различными судебными органами, а не соперничества или иерархичности, западные авторы, занимающиеся изучением данных вопросов, "во избежание недопонимания (misunderstood)" особо обращают внимание на то, что "кооперация" национальных судов с наднациональными вовсе не означает необязательности для них актов толкования европейского права - так называемых предварительных заключений (preliminary rulings), принимаемых Европейским судом справедливости, ибо это не просто "мнение" Суда, имеющее факультативный характер, а имеющий значительную силу юридический акт, "который национальные суды не могут игнорировать" <13>.

Получив прямое признание и юридическое закрепление в прецеденте Европейского суда, созданного при рассмотрении им в 1964 г. дела Costa v. ENEL, принцип верховенства права Европейского сообщества нашел свое дальнейшее развитие в других его решениях и заявлениях, касающихся характера отношений между искомыми правовыми системами.

Так, в 1970 г. Суд в развитие доктрины верховенства европейского права по отношению к национальному праву сформулировал положение, согласно которому законность и достоверность (validity) принятых на уровне Европейского сообщества мер, равно как и их эффективность, на уровне национальных правовых систем государств-членов не могут быть подвергнуты сомнению на том основании, что "они направлены или противоречат принципам национальных конституционных мер и учреждений" <14>.

В 1977 г., закрепляя принцип верховенства права Европейского сообщества, Европейский суд справедливости (в деле Simmenthal 106/77) пошел, по мнению аналитиков <15>, еще дальше, указав на то, что "любой национальный суд" обязан применять право Сообщества "во всей его полноте" и что он "соответственно обязан оставлять без внимания (отвергать - set aside) любые положения национального права", которые "могут противоречить ранее принятым или более поздним правовым нормам", составляющим содержание актов Сообщества. В заключении этого дела Суд указал на то, что "в соответствии с принципом приоритета права Сообщества соотношение между предписаниями (учредительного) Договора и подлежащими непосредственному применению актами институтов, с одной стороны, и национальным правом - с другой, является таковым, что с момента вступления в силу данных положений (права Сообщества) они не только автоматически делают не подлежащей применению любую действующую норму национального права, которая им противоречит... но также препятствуют законному принятию новых национальных законодательных актов, в той мере, в каковой они будут несовместимы с предписаниями Сообщества" <16>.

Помимо названных дел и решений вопросы становления и развития принципа верховенства наднационального права по отношению к национальному праву неоднократно затрагивались Европейским судом и в других, последующих за ними делах. При этом Суд выделял и рассматривал данный принцип не только сам по себе, но и в системе других, касающихся взаимоотношений искомых правовых систем, принципов таких, в частности, как принципы прямого и косвенного воздействия европейского права на национальное, принцип государственных обязательств и ответственности государств-членов, связанных с применением надгосударственного права во внутригосударственном, и др. <17>.

Особое внимание в связи с реализацией принципа верховенства европейского права, а вместе с тем и опосредуемых им целевых установок Европейского сообщества Европейский суд уделял, наряду с ролью национальных судов в этом процессе, также значимости и ответственности в целом самих государств-членов.

Опираясь на положения ст. 10 Договора об учреждении Европейского сообщества, обязывающей государств-членов предпринимать все необходимые меры для обеспечения обязательств, вытекающих из данного Договора, и воздержания от принятия любых мер, в том числе правовых, которые поставили бы под угрозу достижение целей, обозначенных в этом Договоре, суд активно применял, в частности, ст. 226 и 227 Договора, предусматривающие право Еврокомиссии и государств-членов обращаться к нему во всех тех случаях, когда, по их мнению, другие государства-члены уклоняются от выполнения своих, предусмотренных Договором, обязательств. Последние, имея довольно общий и в то же время весьма обширный, охватывающий самые различные сферы жизнедеятельности Европейского сообщества и государств-членов характер, прямо или косвенно касаются также и правовой сферы со всеми составляющими ее элементами, включая принцип верховенства европейского наднационального права по отношению к национальному праву, равно как и другие, связанные с ним правовые принципы.

Несоблюдение возложенных на государства-члены договорных обязательств неизбежно влечет за собой принятие по отношению к нему определенных мер воздействия со стороны надгосударственных органов, и в первую очередь со стороны Европейского суда. Если Суд, говорится по этому поводу в ст. 228 упомянутого выше Договора, "признает нарушение со стороны какого-либо государства-члена обязательств, вытекающих из настоящего Договора, то это государство-член обязано принять необходимые меры для выполнения решения Суда ЕС", а если Суд установит, что "государство-член не выполнило его решения, он может обязать данное государство-член уплатить единовременную сумму или штраф" <18> (п. 1, 2 ст. 228 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Разумеется, данные санкции непосредственно не налагаются на государство или на его судебные органы за нарушение принципа верховенства европейского права, поскольку в Договоре прямо не предусмотрено обязательство государств-членов соблюдать данный принцип. Однако из этого вовсе не следует, что соблюдение данного принципа никак не обеспечивается надгосударственным принуждением <19>. В силу того что, как показывает практика, принцип верховенства надгосударственного права не нарушается государствами-членами в лице их различных органов в чистом виде, а по общему правилу его нарушение связано с нарушением других принципов европейского права и различных договорных обязательств государств-членов, то и санкции, связанные с его нарушением, следуют не в чистом виде, а в контексте других соответствующих санкций.

III. Рассматривая процесс становления и развития принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву, а вместе с тем - его юридическое содержание и формы проявления, нельзя не обратить внимание (в плане его более глубокого и разностороннего познания) на особенности его различных сторон и форм выражения.

Среди таких особенностей принципа верховенства наднационального права по отношению к национальному следует выделить и указать прежде всего на широко объемлющий, своего рода универсальный характер данного принципа.

Универсальность при этом понимается лишь в том смысле, что этот принцип: а) действует на территории не отдельных, а всех без исключения государств-членов; б) что приоритетом по отношению к нормам и положениям национального права обладают не только учредительные договоры - своего рода европейские конституционные акты, но и все другие нормативно-правовые акты, исходящие от Евросоюза и Сообществ; и в) что европейское право обладает преимущественным действием не только по отношению к нормам национального обычного (текущего), но и конституционного права.

По поводу последнего в научной литературе верно подмечалось, что при толковании термина "преимущественное действие права Сообщества" речь идет "не о сфере применения, ведущей к недействительности национального права, а об обычной процедуре применения, т.е. при коллизиях применяется право Сообщества, а не национальное право" <20>. Последствием преимущественного действия права Сообщества, отмечают исследователи, является то, что "национальные суды должны предлагать эффективную правовую защиту от национального права, противоречащего праву Сообщества" <21>.

Говоря об универсальности принципа верховенства европейского права как об одной из его особенностей, следует обратить внимание на то, что универсальный характер данного явления отнюдь не тождественен его абсолютному характеру.

Свидетельством тому является, во-первых, то обстоятельство, что хотя формально-юридически принцип верховенства права Евросоюза и Сообществ существует с момента его идентификации в наднациональной правовой системе постоянно, всегда, но в практическом плане он проявляется только тогда, когда возникает коллизия между правовыми нормами Евросоюза и Сообществ, с одной стороны, и нормами национального права - с другой. Констатируя тот факт, что в соответствии с "доктриной верховенства" Европейский суд справедливости "признал бесчисленное количество национальных правовых актов, находившихся в противоречии с соответствующими наднациональными актами, как не имеющими юридической силы", западные авторы особо указывают на то, что данные акты несомненно оставались бы по-прежнему действующими, "если бы они не вошли в противоречие с актами Европейского союза" <22>.

И во-вторых, об относительно универсальном характере принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву свидетельствует то обстоятельство, что он не распространяется ни в какой форме и ни в каком виде на любые юридически значимые акты, регламентирующие отношения Евросоюза и государств-членов в сфере общей внешней политики и политики безопасности (так называемая вторая опора Европейского союза).

Речь при этом идет о таких актах, закрепленных в Договоре о Европейском союзе (ст. 12), как решения, касающиеся определения "принципов общей внешней политики" государств-членов, "общих ориентиров" политики их безопасности, "общих стратегий" государств-членов в данной области, их "общих акций" и "общих позиций". Кроме того, имеются в виду и некоторые другие практически используемые государствами-членами в данной сфере их отношений с Евросоюзом акты, такие, например, как декларации <23>, принимаемые ими по тому или иному поводу, о которых ничего не говорится в договорах и которые "не имеют определенной юридической природы" <24>.

В сфере отношений, возникающих в рамках второй опоры Евросоюза, и соответственно в вопросах, касающихся характера соотношения (кооперация, субординация и т.п.) актов Евросоюза и государств-членов, в данной сфере Европейский суд справедливости не имеет никакой юрисдикции. В теоретическом и практическом плане это означает, что в случае возникновения противоречий между актами Евросоюза и государств-членов в области общей внешней политики и политики безопасности они разрешаются не на основе принципа верховенства европейского права по отношению к национальному, а на базе иных начал. Основная причина нераспространения действия принципа верховенства на данную сферу отношений Евросоюза и государств-членов, а вместе с тем на принимаемые ими в данной области акты заключается в том, что последние по общему правилу носят скорее политический, нежели юридический характер.

Аналогичная ситуация с реализацией, а точнее - с нереализацией принципа верховенства, имеет место не только в сфере общей внешней политики и политики безопасности, но и в области сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере (так называемая третья опора Европейского союза). С той лишь разницей, что если в первой из них принцип верховенства права Евросоюза и Сообществ не реализуется вообще ни при каких обстоятельствах, то в области сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере он осуществляется лишь частично <25> и при определенных условиях, определяемых Евросоветом вместе с частичной юрисдикцией Суда в отдельных конвенциях.

В такого рода конвенциях, говорится в специальных изданиях, посвященных рассмотрению данных вопросов, "может быть предусмотрено предоставление полномочий Европейскому суду на толкование содержащихся в них положений, а также на выработку правил, касающихся реализации данных положений" <26>.

Обобщая все сказанное об универсальности принципа верховенства европейского права как об одной из его особенностей, следует заметить, что, будучи таковым формально-юридически, он довольно усечен и ограничен фактически.

IV. Наряду с ограниченной универсальностью принципа верховенства следует обратить внимание также на такую его особенность, которая связана со способом его установления и осуществления <27>.

Прежде всего, рассматривая способ установления и осуществления принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву со способом установления принципа приоритета международного права по отношению к внутригосударственному праву, нельзя не заметить, что если в случае с приоритетом международного права решающую роль играют сами национальные государства в лице их соответствующих органов, то при разработке и внедрении принципа верховенства эту роль вместо государств выполняет Европейский суд.

Далее, если для реализации принципа приоритета международного права требуется согласие государств и закрепление его в их соответствующих актах, прежде всего в конституционно-правовых, то для осуществления принципа верховенства наднационального права подобного согласия каждого отдельного государства вовсе не требуется. Безусловным верховенством на территории государств-членов обладают не только учредительные договоры, ратифицированные государствами, но и другие нормативно-правовые акты, исходящие от Европейского союза и Сообществ.

И последнее, если контроль за реализацией приоритета международного права на территории национального государства, признавшего данный принцип, осуществляют прежде всего его судебные органы, то контроль за соблюдением принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву осуществляет Европейский суд. Именно этот судебный орган выступает в качестве высшей инстанции, которая, руководствуясь принципом верховенства, решает все спорные вопросы, связанные как с толкованием наднационального права, так и с его применением <28>. Именно этот орган является тем наднациональным механизмом, который осуществляет повседневный контроль за реализацией принципа верховенства европейского права по отношению к национальному праву и не допускает принятия никаких иных актов и принципов, которые бы препятствовали его осуществлению.

Кроме названных, принцип верховенства наднационального права обладает также и иными особенностями, не рассмотренными в данной работе, которые выделяют его среди других, тесно связанных с ним принципов и которые способствуют повышению его роли и значения в процессе взаимосвязи и взаимодействия правовой системы Евросоюза с правовыми системами государств-членов.

ОСОБЛИВОСТІ ВПЛИВУ ПРАВА ЄВРОСОЮЗУ НА ПРАВОПОРЯДОК УКРАЇНИ В УМОВАХ ПОГЛИБЛЕННЯ ІНТЕГРАЦІЙНИХ ЗВ’ЯЗКІВ

Підписання Угоди про партнерство та співробітництво (УПС) у 1994 році відкрило шлях до правової інтеграції між Україною та Євросоюзом, як найбільш динамічним інтеграційним угрупованням світу. УПС не тільки започаткувала розвиток відносин між сторонами у політичній, економічній, правовій, соціальній та багатьох інших сферах, але й заклала основи для її подальшого удосконалення й поглиблення. У цьому зв'язку постає актуальне питання про характер, правові засади, напрямки та інструменти правової співпраці між Україною та ЄС. І хоча Україна поки що не знаходиться серед країн-кандидатів на вступ до європейських інтеграційних організацій, право Євросоюзу поступово розширює свій вплив на її правопорядок. На наш погляд, однією з ключових проблем правового співробітництва між Україною та ЄС є вивчення особливостей взаємодії права Євросоюзу та права України.

При цьому треба мати на увазі, що УПС лише частково розкриває особливості взаємодії права Євросоюзу та права України. Більш повно висвітлити ці особливості може лише аналіз природи права Євросоюзу та врахування вже існуючої практики регулювання відносин між європейськими інтеграційними організаціями та третіми країнами. З формулювань положень УПС випливає, що процес правової інтеграції України у ЄС має однобічний характер і що дія положень права Євросоюзу в правопорядку України в цілому підпорядковується загальним закономірностям, характерним для відносин європейських інтеграційних організацій з країнами не членами. Підтвердженням цього одностороннього характеру правового співробітництва сторін є те, що в УПС йдеться про закріплення у праві України норм, які б забезпечили рівень захисту прав на інтелектуальну власність, аналогічний до існуючого у Європейському співтоваристві (ст.50. 1), зближення законодавства України до законодавства ЄС (ст.51) тощо. Тобто мова йде лише про пристосування системи права України до системи права Євросоюзу та систем права держав-членів європейських інтеграційних організацій, а не про зустрічні кроки по шляху зближення правових систем сторін Угоди. Однак, важливо враховувати, що дія положень права Євросоюзу у правопорядку України має певну специфіку, обумовлену, насамперед, рівнем розвитку двосторонніх відносин сторін. Зокрема, з правових актів, які визначають засади співробітництва України з ЄС та практики відносин між сторонами, випливає, що дія положень первинного права Євросоюзу у правопорядку України забезпечується насамперед шляхом включення приписів права європейських інтеграційних організацій до УПС та через гармонізацію законодавства України з правом ЄС.

Відносно безпосередньої дії актів права Євросоюзу в правопорядку України слід зазначити, що інститути європейських інтеграційних організацій ще не ухвалювали правових актів, спрямованих на регулювання поведінки суб’єктів національного права України, хоча це не виключено у майбутньому в процесі поглиблення відносин між сторонами.

Ще більші можливості для дії норм права Євросоюзу у правопорядку України надає гармонізація законодавства України з правом європейських інтеграційних організацій. На наш погляд, укладення УПС та інших документів, які визначають правові засади співпраці між Євросоюзом та Україною, створило належні передумови для гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу.

При цьому треба зауважити, що процес гармонізації законодавства України з правом європейських інтеграційних організацій теж має свої особливості, які зумовлені рівнем відносин між партнерами. Тобто той факт, що УПС не передбачає підготовки до приєднання України до ЄС, визначає межі співробітництва сторін у правовій галузі, й зокрема у сфері гармонізації. З іншого боку, як показує практика здійснення гармонізації на рівні Співтовариства, а також у відносинах ЄС з іншими країнами, зокрема, з тими, що мають з ЄС угоди про асоціацію, практично не можливо чітко визначити межі гармонізації. Тому Україна має достатньо широкі можливості у разі необхідності форсувати або призупиняти процес гармонізації своїх правових норм з правом Євросоюзу. Це безпосередньо стосується цілей, засобів та організаційно-правового механізму гармонізації.

Гармонізація, яка передбачена УПС та іншими документами, що регулюють співробітництво України з ЄС має як спільні риси, так і суттєві відмінності від аналогічного процесу на рівні Співтовариства та у відносинах ЄС з третіми країнами. Спільною для них є загальна мета всякої гармонізації, яка полягає у створенні уніфікованого правового середовища для суб’єктів ринкових відносин. А для цього необхідно нівелювати відмінності у національних правилах, які регулюють ці відносини. Проте гармонізація в рамках співробітництва України з ЄС спрямована також на створення сприятливих умов для доступу українських виробників на спільний ринок ЄС та на ринки країн, які визнають стандарти Співтовариства.

Крім того гармонізація українського законодавства з правом ЄС закладає правові засади для появи правового середовища, наближеного до вже існуючого в країнах-членах Співтовариства, і тим самим допомагає залучити бізнесменів з країн-членів європейських інтеграційних організацій до більш активної діяльності в Україні. Така присутність повинна сприяти економічному розвитку країни, а також залученню іноземних інвестицій в українську економіку.

Гармонізація об’єктивно прискорює інтеграцію України до ЄС. І це визначає особливу зацікавленість України у процесах гармонізації свого законодавства з правом Євросоюзу. Разом з тим, гармонізація українського законодавства з правом Євросоюзу повинна враховувати характер відносин сторін, що визначає особливі способи та принципи її здійснення.

Треба відзначити, що процес гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу розпочався ще до набуття чинності УПС. Зокрема, спроби узгодити норми українського законодавства з правом ЄС робилися у галузях, що регулюють конкуренцію, трудові та соціальні відносини. Цей період можна назвати етапом добровільної гармонізації. Для нього характерним є те, що він здійснювався за відсутності конкретних зобов’язань сторін у цій сфері. Він також проходив за умов, коли дії України з метою гармонізувати своє законодавство з правом Євросоюзу не були погоджені з європейськими інтеграційними організаціями і носили односторонній характер.

Проте слід зауважити, що цей процес не був абсолютно стихійним. Справа в тому, що у України були можливості використовувати відповідні акти органів Співтовариства та аналізувати практику інших країн, в яких здійснювалася гармонізація національного законодавства з правом ЄС. Зокрема, Біла книга, ухвалена Комісією ЄС у 1995 році, визначала пріоритети гармонізації для країн Центральної та Східної Європи. Звісно, одного тільки переліку пріоритетних галузей з гармонізації було недостатньо для того, щоб надати цьому процесу необхідну динаміку. Перш за все треба було рахуватись з тим, що для започаткування процесу гармонізації необхідно було мати переклад хоча б частини документів ЄС на українську мову. Проте, враховуючи, що акти, визначені Білою книгою в якості пріоритетних займають об’єм у 8000 сторінок , одне це вже стало значною технічною перешкодою на шляху добровільної гармонізації, яку почала здійснювати Україна.

Треба відмітити, що після набуття чинності УПС процес гармонізації українського законодавства з правом Євросоюзу отримав вже не тільки чіткі правові засади, але й набув більш різноманітних форм.

Таким чином, вагому складову зближення України з європейськими інтеграційними організаціями становить поглиблення впливу права Євросоюзу на її внутрішній правопорядок. Основними засобами такого впливу є міжнародні економічні угоди про співпрацю між Україною та європейськими інтеграційними організаціями, а також гармонізація законодавства України з правом Євросоюзу.

Организационно-правовые основы сотрудничества Украины и Европейского Союза в правоохранительной сфере

Катеринчук И.П. Организационно-правовые основы сотрудничества Украины и Европейского Союза в правоохранительной сфере. – Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Государственный научно-исследовательский институт МВД Украины. – Киев, 2010.

Диссертация посвящена исследованию комплекса теоретических и практических вопросов сотрудничества Украины и Европейского Союза. В частности, осуществляется анализ сотрудничества в сфере незаконной миграции, пограничного сотрудничества. Раскрываются специфические признаки реформирования органов пенитенциарной системы и сотрудничества с правоохранительными органами ЕС. Исследованием также охвачены вопросы институционального обеспечения сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной области.

Определена система органов, осуществляющих сотрудничество Украины из ЕС в правоохранительной сфере. С этой целью властные органы разделены на 3 группы: органы общей компетенции (Президент Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины), органы специальной компетенции (Уполномоченный Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, Министерство иностранных дел Украины, Министерство внутренних дел Украины, Министерство юстиции Украины), органы отраслевой компетенции (Министерство экономики Украины и другие министерства, центральные органы исполнительной власти и основанные ими учреждения). Предложенная система органов позволяет комплексно подходить к их реформированию, а не фрагментарно. На основе зарубежного опыта усовершенствованы подходы относительно целесообразности формирования и деятельности органа пробации. Доказана необходимость внедрения пробации как современной эффективной системы, которая способствует предупреждению преступности и гарантирует соблюдение прав и свобод лицами, осужденных к лишению свободы.

Отмечается, что административно-правовое обеспечение сотрудничества Украины с ЕС включает в себя нормы административного права, определяющие порядок создания и функционирования органов, которые обеспечивают процесс сотрудничества Украины с ЕС в том числе и в правоохранительной сфере, а также правовые нормы, закрепляющие административно-правовой статус данных органов. Сотрудничество в правоохранительной сфере должно опираться на адаптацию законодательства Украины к законодательству ЕС путем подписания и ратификация соглашений между Украиной и ЕС об упрощении оформления виз; проведения переговоров и заключения соглашений о сотрудничестве с Европолом и Евроюстом; расширения участия представителей Украины в программах ЕС в сфере юстиции и внутренних дел, последующее налаживание отношений с органами государств-членов ЕС.

Незавершенность договорно-правового оформления государственной границы Украины является угрозой для национальных интересов и безопасности Украины. Существует необходимость создания оптимальной сети пунктов пропуска, максимального приближения их инфраструктуры и механизма функционирования к требованиям ЕС, что создаст благоприятные условия для трансграничного сотрудничества.

Акцентируется внимание на том, что визовая политика Украины должна быть либеральной, но при этом сопровождаться жесткими мерами по противодействию нелегальному въезду или выезду. Поэтому для граждан стран-поставщиков нелегальных мигрантов необходимо внедрить институт денежного залога для въезда в Украину на учебу или трудоустройство, а для всех категорий граждан следует внедрить правило об обязательном налички минимума денежных средств, предусмотренных на один день пребывания в Украине.

Сформулированы предложения относительно реформирования законодательства, касающегося правоохранительной сферы.

Актуальность темы. Одной из основных функций Украины как государства является ее стремление присоединиться к европейскому сообществу, что отражается во внутренней и внешней политике государства. Европейский выбор Украины обусловлен осознанием необходимости постепенной европейской интеграции для политической стабильности, эффективного обеспечения национальных интересов и национальной безопасности в целом. Украина стремится реализовать курс на европейскую интеграцию и наладить действенное сотрудничество в приоритетных сферах, что впоследствии должно привести к получению статуса полноправного члена Европейского Союза (далее — ЕС). Учитывая соответствующую поддержку со стороны руководящих институтов ЕС и государств-членов европейского выбора Украины, особую актуальность и важность приобретают задачи по качественной и своевременной реализации основных положений совместных нормативно-правовых документов, документов ЕС относительно Украины и национального законодательства Украины об установлении сотрудничества с ЕС в правоохранительной сфере.

Евроинтеграция вызывает необходимость внутренних изменений, которые продолжают происходить в законодательстве Украины, поэтому научного анализа требует дальнейшем сотрудничестве Украины в сфере правоохранительной деятельности не только путем ратификации отдельных актов, но и непосредственного или перспективного сотрудничества Украины с отдельными структурами ЕС. В последнее время был ратифицирован ряд соответствующих соглашений, при этом переговоры о заключении нового усиленного соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, что было начата 5 марта 2007 года, свидетельствуют о перспективах развития заключения таких соглашений и в будущем. Указанные тенденции нашли свое закрепление и в Государственной целевой программе формирования положительного международного имиджа Украины на период до 2011 г, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины от 3 июня 2009 г. № 554. Указанное обуславливает актуальность темы диссертационной работы.

На современном этапе интеграция Украины в европейское правовое пространство сопровождается широкомасштабным реформированием правовой системы Украины. В специальной юридической литературе обосновывается необходимость адаптации (гармонизации) национального права к праву ЕС. На ее целесообразности говорили: В. Н. Денисов, Г.-Г. Гернфельд, Г.-Д. Кушель, Р. Лукас, П. Моргос, Ю. Капица, В. И. Муравьев, Г. Друзенко и другие. Такая потребность является закономерной, поскольку без сближения национального права с европейским, представляется невозможным и сам процесс сотрудничества является ЕС.

Теоретическую основу исследования составляют труды известных ученых в области административного права и государственного строительства, организации взаимодействия в сфере охраны правопорядка, таких как: В.Б. Аверьянов, А.Ф. Андрюша, И.В. Аристова, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, В.В. Белевцев, Ю.П. Битяк, В.Т. Белоус, И. Л. Бородин, А.С. Васильев, Ю.А. Ведерников, Д. Уитфилд, О.В. Водяников, И.П. Голосниченко, И.И. Горинецький, В.С. Гуславский, ЕО. Додин, Г.В. Друзенко, В.К. Забегало, В.О. Заросило, Р.А. Калюжный, Ю.М. Капица, С. В. Кивалов, В.В. Коваленко, Ю.М. Козлов, Т.А. Коломоец, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Копейка, А. П. Коренев, А.М. Кучук, В.И. Курило, Е.В. Куренной, А.И. Леженина, В.А. Липкан, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, Д.М. Овсянко, В.И. Олефир, И.Л. Олейник, А.И. Остапенко, И.М. Пахомов, М.И. Пашковский, В.П. Петков, С.В. Петков, В.В. Половников, Д.В. Приймаченко, Т.А. Проценко, А.П. Рябченко, Л.А. Савченко, В.М. Селиванов, В. Ф. Сиренко, А.Ф. Скакун, Ю.М. Старилов, В.В. Сташис, В.Я. Таций, А.Д. Тихомиров, Н.Н. Тищенко, О.В. Тюрина, В.Г. Фатхутдинов, Т.А. Цимбалистый В.В. Цветков, В.П. Чабан, Д.В. Ягунов, М.К. Якимчук и др..

В последние годы защищено ряд диссертационных исследований, которые имеют связь с темой данного исследования, в частности: Белозерская Т. А. «Административно-правовые основы сотрудничества Украины и Европейского Союза в современных условиях» (2009); Гнатовский М. М. «Становление и тенденции развития европейского правового пространства »(2002); Капля А. М.« Органы внутренних дел Украины в условиях ее интеграции в Европейский Союз »(2007); Рудой Е. М.« Адаптация административного законодательства Украины в сфере охраны личных прав граждан в нормам Европейского Союза »(2004); Сиранта М. М.« Статус беженцев в Европейском Союзе »(2008); Сюр Н. В.« Правовая интеграция Украины в Европейский Союз »(2006); Фалалаева Л. Г.« Правовые аспекты исполнительных органов Европейского Союза »(2003).

Положения и выводы диссертации основываются на нормах Конституции Украины. Эмпирической базой исследования является совокупность действующих нормативно-правовых актов, определяющих организационно-правовые основы сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере, информация о деятельности Министерства внутренних дел Украины, Министерства иностранных дел Украины, Государственной пограничной службы Украины, Министерства юстиции Украины, Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний и других органов государственной власти. Диссертант обращался также с законодательством зарубежных стран, опыт которых целесообразно использовать для правового регулирования отдельных направлений сотрудничества Украины и ЕС.

При достаточном количестве научно-практических наработок в вопросе евроинтеграции сегодня все еще отсутствуют исследования административно-правовых основ интеграции Украины в ЕС именно в правоохранительной сфере, чем обусловливается необходимость комплексного научного исследования указанной проблематики.

Связь работы с научными программами, планами, темами. Направление исследования соответствует Концепции административной реформы в Украине, утвержденной Указом Президента Украины от 22.07.1998 г. № 810/98, требованиям Закона Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза» от 18.03.2004 г., плана действий ЕС в области юстиции и внутренних дел, согласованным на IV заседании Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и ЕС от 12.12.2001 г. Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательской работы кафедры управления, административного права и процесса и административной деятельности Национального университета государственной налоговой службы Украины «Организационно-правовые аспекты правоохранительной деятельности в сфере налогообложения» (номер государственной регистрации 0105U000657).

Цель и задачи исследования заключается в том, чтобы на основе анализа системы научных взглядов относительно сотрудничества Украины и Европейского Союза, норм отечественного и законодательства зарубежных стран, нормативно-правовых актов ЕС и других международно-правовых документов комплексно исследовать теоретико-правовые основы процессов интеграции Украины в ЕС в правоохранительной сфере и сформулировать на этой основе теоретические основы и рекомендации по улучшению интеграционных мероприятий на основе совершенствования и адаптации национального законодательства в сфере правоохранительной деятельности.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:

- Проанализировать современное состояние сотрудничества Украины с ЕС в правоохранительной сфере;

- Определить систему органов, осуществляющих сотрудничество Украины с ЕС в правоохранительной сфере и усовершенствовать их классификацию;

- Исследовать этапы институционального обеспечения сотрудничества Украины с ЕС в правоохранительной сфере;

- Определить направления сотрудничества Украины с ЕС по охране границ и борьбе с нелегальной миграцией;

- На основе исследования зарубежного законодательства и практики его применения усовершенствовать подходы относительно целесообразности формирования и деятельности службы пробации как современной эффективной системы исполнения наказаний

- Исследовать институциональное обеспечение сотрудничества Украины и ЕС, которая воплощается правоохранительными органами Украины в процессе осуществления ими правоохранительной деятельности;

- Исследовать проблемы эффективной борьбы с нелегальной миграцией и и определить пути улучшения состояния приграничного сотрудничества Украины с сопредельными странами;

- Очертить пути совершенствования законодательства и организации сотрудничества Украины и Европейского Союза в правоохранительной сфере.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере.

Предмет исследования — правовые и организационные основы сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере.

Методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы и приемы научного познания.

Историко-правовой метод применялся при исследовании отдельных аспектов развития сотрудничества Украина — ЕС (подразделения 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); метод системно-структурного анализа позволил проанализировать основные правовые и организационные основы регулирования отношений, возникающих в процессе интеграции Украины в ЕС в правоохранительной сфере и определить признаки и последствия интеграции Украины в ЕС в указанной сфере (подразделения 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); сравнительно-правовой метод позволил выявить преимущества и недостатки зарубежного опыта правового регулирования отдельных направлений сотрудничества в правоохранительной сфере (подразделения 2.1, 2.2, 2.3; 2.4); метод формально-догматического анализа использовался для осуществления доктринального толкования правовых норм и нормативно-правовых терминов. Методы статистического и документального анализа, а также социологический метод позволили выявить и исследовать проблемы и недостатки, возникающие в процессе сотрудничества между Украиной и ЕС в отдельных сферах правоохранительной деятельности (подразделения 2.1, 2.2, 2.3). Применение метода моделирования позволило определить направления совершенствования сотрудничества Украины и Европейского Союза в правоохранительной сфере (подразделение 2.4).

Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследованы вопросы организационно-правового сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере. На основе проведенного исследования сформулированы выводы и обоснованы ряд предложений по совершенствованию административно-правового регулирования в указанной сфере. Основные из них следующие:

впервые:

- Определена система органов, осуществляющих сотрудничество Украины с ЕС в правоохранительной сфере и разделен их на три основные группы: органы общей компетенции (Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины), органы специальной компетенции (Министерство иностранных дел Украины, Министерство внутренних дел Украина, Министерство юстиции Украины), органы отраслевой компетенции (Министерство экономики Украины и другие министерства, центральные органы исполнительной власти и учреждения). Предложенная система органов позволяет комплексно подходить к их дальнейшему реформированию;

- Проведено комплексное исследование организационно-правовых основ сотрудничества Украины с ЕС в правоохранительной сфере; в контексте этого проанализированы этапы институционального обеспечения соответствующего сотрудничества: I этап — 1991-1998 гг (создание предпосылок для евроинтеграции в правоохранительной сфере); II этап — 1998-2001 гг (принятия Стратегии интеграции Украины в ЕС, создание, ликвидация и реорганизация существующих органов, занимавшихся вопросами евроинтеграции) III этап — 2001-2004 гг (создание координационных структур, принятия Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (2004 г. ), неопределенность в вопросах сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере); IV этап — 2004 г. — по настоящее время (реализация Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС);

усовершенствовано:

- Классификацию органов, которые на современном этапе должны активизировать деятельность по сотрудничеству Украины с ЕС в правоохранительной сфере и определения направлений сотрудничества Украины с ЕС по охране границ и борьбе с нелегальной миграцией; аргументированно целесообразность функционирования специального органа — Государственной миграционной службы Украины, которая должна заниматься вопросами миграции и содействовать сотрудничеству Украины и ЕС в правоохранительной сфере;

- На основе исследования зарубежного законодательства и практики его применения усовершенствованы подходы относительно целесообразности формирования и деятельности службы пробации как современной эффективной системы исполнения наказаний, что способствует предупреждению преступности и гарантирует соблюдение прав и свобод лицам, осужденным к лишению свободы;

получили дальнейшее развитие:

- Исследование институциональных основ сотрудничества Украины и ЕС, которая воплощается правоохранительными органами Украины в процессе осуществления ими правоохранительной деятельности;

- Исследование проблем эффективной борьбы с нелегальной миграцией и улучшения состояния приграничного сотрудничества Украины с сопредельными странами, которое требует ускорения процесса демаркации государственной границы с ними; определено как необходимое завершение процесса подписания соглашений между Украиной и сопредельными государствами о малом пограничном движении;

- Вопрос целесообразности продолжения сотрудничества в сфере борьбы с нелегальной миграцией путем заключения соглашений о реадмиссии со странами-поставщиками нелегальных мигрантов;

- Анализ состояния сотрудничества Украины с ЕС в правоохранительной сфере. Целью усиления сотрудничества в этом направлении является заключение соответствующего соглашения между Министерством внутренних дел Украины с Европейским полицейским ведомством (Европолом), что позволит усилить деятельность органов внутренних дел Украины;

- Вопрос целесообразности подчинения Государственной пограничной службы Украины Министерству внутренних дел Украины с сохранением компетенцийних полномочий данного правоохранительного органа.

Практическое значение исследования заключается в том, что они составляют как научно-теоретический, так и практический интерес:

- В научно-исследовательской сфере положения и выводы диссертации могут быть использованы для дальнейших исследований общих проблем европейской интеграции Украины, перспектив развития законодательства в правоохранительной сфере, новых направлений развития функций правоохранительных органов Украины с целью обеспечения постепенной интеграции Украины в ЕС и гарантирование обеспечения прав и свобод личности;

- В правотворческой сфере сформулированы в диссертационном исследовании положения по совершенствованию нормативно-правовых актов и принятия новых отражены в предложениях по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство (Акт внедрения от 16 октября 2009 года);

- В правоприменительной сфере использования полученных результатов позволит усовершенствовать деятельность уполномоченных государственных органов по совершенствованию процесса евроинтеграции Украины с целью оптимизации деятельности и совершенствования структуры и функций отдельных органов государственной власти в правоохранительной сфере;

- В учебном процессе результаты исследования используются при преподавании учебных дисциплин «Административное право Украины», «Правоохранительная деятельность», «Правоохранительные органы» при проведении лекционных и семинарских занятий (Акт внедрения от 9 октября 2009 года).

Личный вклад соискателя заключается в разработке теоретических основ и рекомендаций по повышению эффективности процессов интеграции Украины в ЕС в правоохранительной сфере на основе совершенствования и адаптации национального законодательства в сфере правоохранительной деятельности. Научные идеи и разработки, принадлежащих соавторам опубликованных работ, в диссертации не используются. Персональный вклад в опубликованных коллективных научных праь пропорционален количеству соавторов. Научные положения, разработки, выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту, получены автором самостоятельно.

Апробация работы. Полученные соискателем в процессе исследования выводы, обобщения и предложения обнародовались на: Международных научно-практических конференциях: «Шестые осенние юридические чтения» (г. Хмельницкий, 26-27 октября 2007 г.); «Седьмые осенние юридические чтения» (г. Хмельницкий, 28-29 ноября 2008 г.); «Восьмые осенние юридические чтения» (г. Хмельницкий, 14-15 ноября 2009 г.); «Система финансового права» (г. Одесса, 27-28 мая 2009 г.); Международном постоянно действующем научно-практическом семинаре «Взаимодействие оперативных и следственных подразделений при расследовании преступлений в сфере хозяйственной деятельности» (г. Ирпень, 13 ноября 2008 г.).

Публикации. Основные положения и результаты научного исследования изложены в одиннадцати научных работах, шесть из которых научные статьи, опубликованные в специализированных изданиях по юридическим наукам, входящих в перечень ВАК Украины, тезисах докладов на трех научно-практических конференциях и двух учебных пособиях.

Структура диссертации обусловлена ​​содержанием научной проблемы и направлена ​​на достижение цели исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь подразделений, выводов, приложений, списка литературы. Общий объем диссертации составляет 235 страниц, из них 170 страниц основного содержания. Список литературы — 63 страницы (526 наименований), приложения — 5 страниц.В результате исследования, выполненного на основе анализа действующих нормативно-правовых актов, определяющих организационно-правовые основы сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере и практики их реализации, теоретического осмысления многочисленных научных трудов в различных областях юриспруденции, автором сформулирован ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование интеграционных мероприятий на основе совершенствования и адаптации национального законодательства в сфере правоохранительной деятельности.

Основные из них:

1. Сотрудничество Украины с ЕС в правоохранительной сфере является продолжающимся процессом, который характеризуется определенными достижениями и необходимостью дальнейшего продолжения для постепенного интегрирования Украины в Европейский Союз. В дальнейшем сотрудничество должно осуществляться по следующим направлениям: адаптация законодательства Украины к законодательству ЕС, подписание и ратификация соглашений между Украиной и ЕС, странами ЕС и третьими странами, проведением переговоров и заключение соглашений о сотрудничестве с Европолом, расширением участия представителей Украины в программах ЕС в сфере юстиции и внутренних дел, дальнейшим налаживание отношений с органами государств — членов ЕС. В связи с этим требуют особого внимания определенные направления сотрудничества Украины с ЕС в правоохранительной сфере, которые уполномочены реализовывать структурные подразделения указанных выше правоохранительных органов.

2. Система органов исполнительной власти прошла конкретные этапы своего развития и в настоящее время состоит из органов общей компетенции (Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины), органов специальной компетенции (Министерство иностранных дел Украины, Министерство внутренних дел Украины, Министерство юстиции Украины), органов отраслевой компетенции (Министерство экономики Украины и другие министерства, центральные органы исполнительной власти и учреждения). Основной проблемой функционирования действующей системы государственных органов, отвечающих за институциональное обеспечение европейской интеграции Украины остается отсутствие единого специально уполномоченного государственного органа, который должен осуществлять свою деятельность прежде всего по эффективной координации сотрудничества Украины и ЕС, в том числе и в правоохранительной сфере. Данный орган должен обеспечить координацию между существующими органами по вопросам европейской интеграции в целом и сотрудничеством по отдельным направлениям. Координацию управления правоохранительными органами, задействованными в сотрудничестве с соответствующими органами ЕС, следует строить на принципах законности, процессуальной самостоятельности и ответственности, согласованности действий, активного использования собственного и мирового опыта в данной сфере государственного управления.

3. Институциональное обеспечение сотрудничества Украины с ЕС в правоохранительной сфере охватывается следующими этапами: I этап — 1991-1998 гг (создание предпосылок для евроинтеграции в правоохранительной сфере); II этап — 1998-2001 гг (принятия Стратегии интеграции Украины в ЕС, создание, ликвидация и реорганизация существующих органов, занимавшихся вопросами евроинтеграции) III этап — 2001-2004 гг (создание координационных структур, принятия Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (2004 г.), неопределенность в вопросах сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной сфере) ; IV этап — 2004 г. — по настоящее время (реализация Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС).

4. Целесообразным является повышение эффективности охраны государственной границы путем ускорения процесса демаркации государственной границы с Российской Федерацией и Республикой Беларусь, созданием современной интегрированной системы охраны государственной границы и суверенных прав Украины в ее исключительной морской экономической зоне через переоснащение подразделений по охране государственной границы современными техническими средствами, активизацией привлечения средств ЕС для технического переоснащения государственной границы. Незавершенность договорно-правового оформления государственной границы Украины является угрозой для национальных интересов и безопасности государства Украина, поэтому насущной является необходимость создания оптимальной сети пунктов пропуска с максимальным приближением их инфраструктуры и механизма функционирования с требованиями ЕС, что создаст благоприятные условия для приграничного и трансграничного сотрудничества. Необходимо ускорить процесс реформирования системы управления границами путем перехода от системы защиты границ до эффективной системы управления границами, что позволит усилить правоохранительную функцию ДПС.

5. В Украине нет нормативно-правового акта, который бы закладывал законодательные основы миграционной политики Украины, определял ее цели и задачи, механизмы и инструменты реализации, основы для финансового обеспечения. Хотя в соответствии с п. 10 ст. 92 Конституции Украины основы регулирования демографических иммиграционных процессов определяются только законами Украины, поэтому насущной является потребность в принятии указанного закона. Процесс реформирования органов, отвечающих за миграционную политику должен проводиться параллельно со следующими мероприятиями: завершение создания единой для всех органов базы данных относительно иностранцев, получивших право на въезд на территорию страны, право на трудоустройство в Украине, находятся в процедуре предоставления статуса беженца или им отказано в его предоставлении, нарушивших правила пребывания на территории Украины, незаконно въехавших на территорию Украины и высланы в установленном законодательством порядке с Украины, получили временное убежище на территории Украины. Создание такой базы данных позволит скоординировать работу уполномоченных органов в противодействии нелегальной миграции. Уполномоченные органы требуют содействия правительству в принятии Государственной программы интегрированного управления границами и миграцией в Украине. В процессе адаптации украинского законодательства в сфере миграции с нормами ЕС Кабинет Министров Украины по представлению заинтересованных государств органов должен определить цели и приоритеты в сфере миграции через их закрепления в планах-графиках, Плане действий Украина — ЕС в соответствующей сфере.

6. За невыполнения взятых Украиной обязательств при вступлении в Совет Европы (в 1995 году) требует ускорения процесс реформирования уголовно-исполнительной службы, в том числе целесообразно создание службы пробации с использованием положительного опыта ЕС.

7. Институциональное обеспечение как процесс образования новых или реорганизация (усовершенствования) существующих институтов (структур), а также действия по повышению эффективности деятельности требуют существенного усовершенствования, поскольку основной проблемой указанной сферы остается отсутствие эффективной координации, низкий уровень правового, организационного и кадрового обеспечения. При этом субъектами правоохранительной деятельности, которые осуществляют сотрудничество с ЕС в правоохранительной сфере, следует считать те органы, которые уполномочены государством осуществлять на профессиональной основе деятельность, направленную на охрану конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка путем применения средств , форм и методов, предусмотренных законодательством Украины. К субъектам, которые в настоящее время осуществляют непосредственное сотрудничество в правоохранительной сфере следует отнести Министерство внутренних дел Украины, Государственной пограничной службе Украины, Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний, Службе безопасности Украины.