Особливості комунітарного методу

«Коммунитарный метод» был разработан Ж. Монне и составляетоснову плана Монне — Шумана. Он включает в себя четыре основных положения.1. Федеративная цель. «Путем объединения основных производстви создания нового Верховного органа... настоящее предложение (планМонне — Шумана) обеспечит создание первых реальных устоев Евро-пейской федерации, необходимой для сохранения мира».2. Постепенность и поэтапность интеграции. Федерация как конеч-ная цель интеграционного процесса не означает немедленного учрежде-ния Соединенных Штатов Европы. Речь идет о поэтапном, постепенном движении в заданном направлении — федерализации, которая продол- жается и по сей день, выступая в роли «линии горизонта» для интеграци-онных процессов в Европе.3

.

Обеспечение «слияния неотъемлемых интересов» и интеграциякак способ решения общественных проблем. Одно из главных отличийплана Шумана от более ранних вариантов европейской идеи — его ори-ентированность на практические задачи. Объединять Европу не радиодной лишь «высокой идеи», а для того, чтобы сделать лучше жизнь людей независимо от их места жительства и государственной принад- лежности. Соответственно, деятельность интеграционной организации должна исходить из «слияния неотъемлемых интересов» стран и на-родов, прежде всего на основе экономического объединения, а так- же сконцентрироваться на решении насущных проблем, которые онине могут решить поодиночке. Первым такого рода начинанием стал об-щий рынок, за которым последовали все другие интеграционные пре-образования.4. Ограничение государственного суверенитета и создание наднацио-нальных органов власти. «Коммунитарный метод» интеграции предпола

гает объединение народов Европы в рамках единой организации, наде- ленной реальными властными полномочиями. Государства не исчезают,но уступают определенную (со временем все уве личивающуюся) частьсвоих суверенных прав надгосударственным институтам, облеченнымвсеми функциями публичной власти: законодательными, исполнитель-ными и судебными (юрисдикционными). Таким образом, создается но-вый, наднациональный «этаж» политической власти, который, подобногосударству, должен стремиться к формированию «общего блага», но ужене для одного, а для многих народов сразу. Ограничение государственно-го суверенитета и строительство федеративной Европы — длительный,поэтапный процесс.

1.4. Этапы образования Европейского Союза

Европейский Союз появился не сразу, и не сразу занял свое местов качестве флагмана экономической, политической и культурной инте-грации в мире.Можно выделить семь этапов его образования. Они охватывают пе-риод с конца 1940-х гг. (подготовительный этап) до настоящего вре-мени. За это время Европа смогла пройти большой путь, приведшийк образованию наиболее сложной, разветвленной и развитой системыинтеграционного права из всех существующих в мире на настоящиймомент.Необходимо отметить, что Европейский Союз — не единственнаяинтеграционная организация. В мире существует множество органи-заций, идущих подобным путем (Андский союз, МЕРКОСУР, Лигаарабских государств и т.п.), они постоянно пользуются опытом Евро-пейского Союза, полностью или частично заимствуя его правовые мо- дели.

Коммунитарный метод Монне — Шумана

Федеративная цельОграничение государственного суверенитета и создание надна-циональных органов властиОбеспечение «слияния неотъемлемых интересов» и интеграциякак способ решения общественных проблемПостепенность и поэтапность интеграции

12. Європейське об’єднання вугілля та сталі. Причини створення.

ЕОУС, инициатива создания которого исходила от Франции и Германии, создавалось как открытая организация, к вступлению в которую приглашались и другие страны, кроме стран-учредителей. Поэтому на конференции, посвященной учреждению ЕОУС, присутствовали представители ряда других стран – Италии и стран Бенилюкса: Бельгии, Нидерланды и Люксембурга. Договор о ЕОУС был подписан участниками конференции 18 апреля 1951 г. как финальный акт. В итоге ЕОУС стало организацией «шестерки» – Франции, Германии, Италии, Бельгии, Люксембурга, Голландии. По месту заключения договора он нередко называется Парижским договором.

Великобритания отказалась участвовать в нем по двум причинам: не желая идти на предлагаемое ограничение своего суверенитета и рассчитывая на сохранение «особых отношений с Соединенными Штатами». Такую же позицию заняли и те западноевропейские страны, которые ориентировались на сотрудничество с Лондоном. Договор о ЕОУС вступил в силу 23 июля 1952 г. после его ратификации всеми участниками.

«Европейское здание», говорилось в Договоре, может опираться лишь на практические достижения, формирующие прежде всего реальную солидарность и создание общей основы экономического развития. Вместе с тем Договор составлен в достаточно осторожных выражениях. В нем нет заявлений о том, что создание ЕОУС надо рассматривать в контексте формирования федеративной Европы, о чем много говорилось в связи с Декларацией Шумана. Федералистские устремления не получили поддержки на конференции в Париже. Страны, подписавшие Договор, ограничились подтверждением своей решимости «создать посредством учреждения экономического сообщества основу для более широкого и глубокого объединения народов, долгое время разделявшихся кровавыми конфликтами; заложить основу для институтов, которые укажут направление к ставшей отныне общей для них судьбе» (см. преамбулу).

И все же Договор о ЕОУС нес существенную политическую нагрузку. Сотрудничество, развивавшееся на базе основных отраслей промышленности, сближало страны, которые еще совсем недавно воевали друг против друга. Не надо забывать к тому же, что вторая мировая война была не первой жестокой схваткой между ними. Договор, следовательно, не только имел своей целью исключить противоборство в сфере жизненных экономических интересов, – а производство угля и стали как раз относилось именно к этой сфере, – но и замышлялся более глобально. Речь шла о том, чтобы покончить с долголетним соперничеством стран-участниц на континенте и создать систему организованного и перспективного сотрудничества. В Договоре не случайно подчеркивалась решимость сторон «заменить многовековое соперничество слиянием своих коренных интересов».

Парижский договор 1951 г. несомненно несет на себе печать времени. Ситуация в Европе, в том числе в ее западной части, была весьма непростой и во многом противоречивой. Страны переживали серьезнейшие послевоенные трудности, в особенности разруху в экономике. Выбраться поодиночке и кризиса было трудно. Свое влияние оказывала начавшаяся «холодная война». Раскол Европы сопровождался нагнетанием напряженности на континенте и во всем мире, размежеванием стран по враждебным блокам. На западе Европы лидером стала заокеанская держава – США, экономический потенциал и политический вес которой намного превосходил аналогичные показатели ее союзников на континенте. Но они, реально осознавая свою зависимость от США, следуя в фарватере американской политики, вместе с тем искали пути к самоутверждению и собственной автономии.

Страны Западной Европы накопили в первые послевоенные годы определенный опыт взаимодействия. Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), созданная в 1948 г. в Париже, оказалась полезной в связи с реализацией плана Маршалла. В нее первоначально вошли 17 государств, территории которых составили как бы прообраз общего экономического пространства. Вслед за ОЕЭС в 1950 г. возник Европейский платежный союз (ЕПС). Функции этих двух организаций были весьма ограничены, но и в таких условиях обе они продемонстрировали свою полезность.

Благоприятный фон для экономической интеграции создавался развитием гуманитарного и культурного сотрудничества по линии Совета Европы. Из небольшой организации, в которую в 1949 г. вошли всего 10 стран, Совет Европы постепенно превращался в объединение, охватывающее все западноевропейские государства. Но дело было не только в числе его участников. В подписанной в 1950 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод отчетливо прозвучали новые нотки: учреждавшаяся система защиты прав и свобод человека открывала возможности для наднациональных решений. Весьма существенно то, что были созданы два европейских института, призванные обеспечивать осуществление этой Конвенции: Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека.

Для будущего Европы имело значение то обстоятельство, что в континентальном документе просматривались определенные наднациональные черты. Европейская комиссия была призвана рассматривать обращения стран-участниц по поводу нарушений прав человека, а Суд наделялся полномочиями по принятию решений на территории созданного гуманитарного пространства.

Еще до подписания Парижского договора три страны – Бельгия, Нидерланды и Люксембург – создали свой экономический союз – Бенилюкс (1944). Этот союз имел более широкие рамки сотрудничества, но в сфере производства угля и стали полностью подчинялся условиям Договора.

Основные черты ЕОУС

Европейское объединение угля и стали начало свою деятельность в г. Люксембурге 10 августа 1952 г. Признанием заслуг Ж. Монне было его избрание на пост председателя Высшего руководящего органа ЕОУС.

Каковы же характерные черты Договора о ЕОУС? Что нового он внес в практику межгосударственного союза? Для ответа на эти вопросы целесообразно обратиться к тексту Договора.

Как сказано в статье 1 Договора, в основу объединения стран положены три принципа: общий рынок, общие цели и общие институты. В следующей статье установлено, что Объединение будет последовательно создавать условия, которые сами по себе обеспечат наиболее рациональное распределение продукции при возможно более высоком уровне производительности, сохранять постоянную занятость и заботиться о том, чтобы не вызывать существенных и долговременных нарушений в экономике государств-членов.

Если попытаться выделить самое главное в Договоре о ЕОУС, то следует назвать формирование общего рынка. Конечно, нужно иметь в виду, что Договор был ограничен двумя отраслями промышленности – угольной и сталелитейной; нельзя забывать и то, что он действовал первоначально на территории только шести стран. Но даже в этих условиях общий рынок представлял собой реально функционирующую структуру. Договор предусматривал, что Объединение обеспечит: упорядоченное снабжение общего рынка; равный доступ к источникам производства всех потребителей, находящихся в сравнимом положении в общем рынке; установление максимально низких цен; поддержание условий, которые будут стимулировать предприятия к наращиванию и улучшению их производственного потенциала.

Несовместимыми с общим рынком и, соответственно, подлежащими отмене и запрещению в рамках ЕОУС признавались импортные и экспортные пошлины или сборы, имеющие эквивалентный эффект, а также количественные ограничения на движение товаров. Это, по существу, означало создание в соответствующих пределах зоны свободной торговли. Не допускались меры и практика, дискриминационные по отношению к производителям, покупателям и потребителям. Договор предписал государствам прекратить субсидии или помощь, предоставляемые своим производителям, и отказаться от ограничительной практики, ведущей к разделу или эксплуатации рынков (ст. 4).

Договор предусматривал устранение всех ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в угольной и сталелитейной промышленности для работников, являющихся гражданами государств-членов и имеющих признанную квалификацию. Должны были учитываться только требования охраны здоровья и публичного порядка (ст. 69). Государства-члены зафиксировали в Договоре свое стремление к урегулированию всех вопросов, которые еще следует решить для того, чтобы системы социального обеспечения не препятствовали мобильности труда.

Существенно и то, что ЕОУС строилось на принципах свободы и равенства условий конкуренции. Договор запретил все соглашения между предприятиями, решения объединений предприятий, а также согласованные действия (картельная практика), направленные на то, чтобы прямо или косвенно помешать нормальной конкуренции в общем рынке, ограничить или расстроить ее. Это особенно касалось: а) установления или определения цен; б) ограничения или контроля за производством, техническим прогрессом или инвестированием; в) раздела рынков, видов продукции, потребителей или источников снабжения (ст. 65). Исключения из общего правила допускались только с разрешения руководства ЕОУС. Разрешения на заключение соглашений о специализации, о совместной покупке или совместной продаже, касающихся отдельных видов продукции, могли даваться только тогда, когда имелись в виду существенные улучшения в производстве или распределении продукции. Не должны были нарушаться общие требования здоровой и эффективной конкуренции.

В Договоре подчеркивалось, что Объединение выполняет свои задачи в строгом соответствии со статьями Договора, с ограниченной степенью вмешательства в суверенные полномочия государств (ст. 5). Создатели ЕОУС как бы заранее отвечали на возможные упреки со стороны ревнителей государственного суверенитета в его традиционном восприятии. Вместе с тем были обозначены рычаги регулирования, которыми располагает Объединение. Они разнообразны, но общей чертой, пожалуй, можно считать идею непрямого, косвенного регулирования. При этом положения Договора, определяющие функции ЕОУС, сопровождались нередко оговорками ограничительного характера. Даже предоставление ЕОУС права обеспечивать общее руководство было соединено в одном предложении с указанием на то, что Объединение оказывает помощь заинтересованным сторонам путем получения информации, организации консультаций и разработки общих целей. Отдельно говорилось о том, что ЕОУС предоставляет финансовые ресурсы в распоряжение предприятий для инвестирования и частично несет расходы по реадаптации рабочей силы. Утверждая за Объединением право предпринимать антикартельные меры, Договор тут же заявлял, что они возможны «лишь в том случае, если того потребуют обстоятельства» (ст. 5). Объединение было обязано делать достоянием гласности причины своих действий. Особо отмечалось, что институты ЕОУС должны осуществлять свою деятельность при минимальном использовании административного механизма и в тесном сотрудничестве с заинтересованными сторонами.

Договор устанавливал, что ЕОУС является юридическим лицом. В международных отношениях оно было наделено правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения поставленных целей. В каждом из государств-членов Объединение получило наибольшую правоспособность, предоставляемую юридическим лицам в этом государстве. В частности, ЕОУС стало выступать стороной в суде, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество.

ЕОУС придавалась значительная финансовая база. Средства, необходимые для выполнения Объединением своих задач, поступали двумя основными путями. Во-первых, они шли от обложения сборами угля, стали и их производных. Размер сборов за различную продукцию подлежал ежегодной переоценке, исходя из ее средней стоимости; ставка сборов, как правило, не должна была превышать 1%. Сборы предназначались для покрытия административных расходов, безвозвратной помощи на реадаптацию, расходов по проведению технических и экономических исследований. Во-вторых, ЕОУС стало получать займы. При этом оговаривалось, что заемные средства можно использовать только на предоставление займов. В частности, речь шла о содействии осуществлению инвестиционных программ путем предоставления займов предприятиям или гарантирования других займов, которые предприятия могли получить.

Институты ЕОУС

Для ведения дел ЕОУС создавались специальные институты, наделяемые соответствующими полномочиями, в том числе по решению ряда вопросов, затрагивающих интересы государств-членов. Такими институтами стали: Высший руководящий орган, Специальный Совет министров, Общая ассамблея и Суд. Их основные функции были определены таким образом, чтобы обеспечивать развитие общего рынка угля и стали, в частности создавая для потребителей равные условия доступа к средствам производства, содействуя установлению возможно более низких цен, способствуя развертыванию предпринимателями своей активности, поддерживая усилия по улучшению условий труда и жизненного уровня работников, развивая международную торговлю.

В системе институтов ЕОУС ключевая роль с самого начала отводилась Высшему руководящему органу. Его назначение состоит в том, чтобы «обеспечивать достижение целей, поставленных в настоящем Договоре, в соответствии с его положениями» (ст. 8). Члены данного органа выбирались только из числа граждан государств-членов. При этом действовало правило, согласно которому от каждого государства должен был быть по крайней мере один гражданин, но не могло быть более двух граждан. Это была мера защиты от доминирования крупных стран. Надо добавить, что Договор не случайно говорил о гражданах, а не о представителях. Устанавливалось, что члены Высшего руководящего органа, действуя в общих интересах, должны быть полностью независимы в выполнении своих обязанностей.

Высший руководящий орган был создан как исполнительный центр, наделенный полномочиями, соответствовавшими природе новой организации. Ему было предоставлено право принимать решения, обязательные для государственных учреждений «шестерки». Решения являлись обязательными во всех своих частях. Кроме того, Высший руководящий орган мог давать рекомендации или заключения. Рекомендации носили обязательный характер в части, касавшейся преследуемых целей, но оставляли выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому были адресованы. Заключения не имели обязательной силы.

Создание в системе ЕОУС Высшего руководящего органа, наделенного широкими наднациональными полномочиями, несомненно было крутым поворотом, прорывом в традиционных представлениях об учреждениях международных организаций. Стоит отметить, что ни одно из двух других сообществ – ни Европейское экономическое сообщество, ни Евратом – не только не пошли дальше ЕОУС в этом направлении, но и, можно сказать, попятились назад. Видимо, сыграло свою роль то обстоятельство, что одним из авторов исходных идей и активным участником подготовки текста Парижского договора был Жан Монне, возглавлявший французскую делегацию на переговорах, касавшихся этого договора.

Впрочем, определенные меры, ограничивавшие самостоятельность Высшего руководящего органа, были зафиксированы уже в Договоре о ЕОУС. В качестве противовеса Высшему руководящему органу был выдвинут Специальный Совет министров. По ряду вопросов, имеющих важное значение, он должен утверждать решения Высшего руководящего органа. Этот Совет кроме общей задачи выполнения Договора имел своей целью согласование действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран. Совет состоял из представителей государств-членов, по одному от каждого государства. Пост председателя в Совете поочередно занимался представителями всех государств-членов. В определенных случаях Совету было предоставлено право обращаться к Высшему руководящему органу с тем, чтобы тот рассмотрел те или иные предложения, необходимые для достижения общих целей.

Небезынтересно отметить, что в проектах Монне–Шумана Совету министров отводилась намного более скромная роль. Он замышлялся первоначально как совещательный орган, выражающий интересы государств-членов. Лишь на последних этапах подготовки договора, когда опасения правительств стран-участниц стали проявляться значительно сильнее, Специальный Совет министров был наделен функциями «торможения» по отношению к деятельности Высшего руководящего органа, а в более широком смысле – по отношению к тенденциям наднациональности в развитии процессов интеграции.

Механизм принятия решения в ЕОУС предусматривал два основных варианта: единогласие и большинство голосов. Во втором варианте учитывался удельный вес стран в производстве угля и стали. В частности, в тех случаях, когда было необходимо согласие Совета на решение Высшего руководящего органа, требовалось не только абсолютное большинство представителей государств-членов. Нужны были также голоса представителей двух государств-членов, каждое из которых давало не менее одной девятой от общего производства угля и стали в ЕОУС. Абсолютного большинства вообще не требовалось, если согласие давали представители трех государств-членов, каждое из которых производило искомую одну девятую от общего производства. Последнее правило действовало в случаях, когда голоса распределялись поровну и если Высший руководящий орган не снимал своего проекта.

Общая ассамблея была прообразом Европейского парламента. Обращают на себя внимание два положения, определяющие ее роль и место в системе институтов ЕОУС. Во-первых, Общая ассамблея должна была состоять непосредственно из представителей народов государств-членов. Не парламенты, а само население определяло, кто будет депутатом Общей ассамблеи. Во-вторых, ее реальные полномочия были, в сущности, минимальны. Договор говорил лишь о том, что Ассамблея осуществляет функции консультации и контроля. Пожалуй, у Ассамблеи самым серьезным средством выражения своей воли был вотум недоверия Высшему руководящему органу. В случае подачи за вотум недоверия двух третей голосов членов Ассамблеи этот орган обязан был коллективно уйти в отставку.

Принципиальное значение имело создание Суда в ЕОУС. Суд был призван рассматривать вопросы, связанные с применением и толкованием Договора, а также с законностью актов органов ЕОУС. По искам, предъявленным государством-членом или Советом, Суд был наделен правом объявлять не имеющими силы решения или рекомендации Высшего руководящего органа по мотивам отсутствия компетенции, нарушения существенных процедурных требований, нарушения Договора или любых других законодательных норм, касающихся его применения, а также злоупотребления властью. На основании обращения государства-члена или Высшего руководящего органа Суд мог объявить не имеющим силы акт Общей ассамблеи или Совета. Суд сразу лее стал обладать неограниченной юрисдикцией по вопросам апелляций против денежных санкций и периодических штрафных выплат, налагаемых в соответствии с Договором. Суд также получил правомочие принимать решения о возмещении Объединением убытков, вызванных персональными ошибочными действиями служащего Объединения в период исполнения им своих обязанностей.

Как видно, создание ЕОУС стало серьезнейшим шагом стран Западной Европы на пути достижения принципиально нового уровня интернационализации производства – уровня экономической интеграции. Вместе с тем в Договоре, равно как и в деятельности Объединения, можно увидеть приметы начального этапа интеграции, в особенности определенную робость и непоследовательность в базовых подходах. Торговая политика оставалась в основном за государствами-членами. Договор ЕОУС не содержит еще положений о выработке и проведении согласованной политики в важнейших сферах интеграции, в том числе в налогово-финансовой и социальной.

Создание ЕОУС было оформлено не только Договором. К нему добавлялись три приложения – о понятиях «уголь», «металлолом» и «специальные стали». Кроме того, одновременно с Договором были подписаны два протокола «О статусе Суда ЕОУС» и «Об отношении с Советом Европы». В пакете документов содержится также обмен письмами между правительствами ФРГ и Франции по вопросу о Сааре. И наконец, надо сказать о Конвенции о переходных положениях. В ней устанавливалось два этапа имплементации Договора: подготовительный и переходный. В течение подготовительного этапа предстояло создать все институты ЕОУС, установить контакты между ними, с одной стороны, и предприятиями, ассоциациями предприятий, профсоюзами, ассоциациями потребителей и товаров – с другой.

Во многом Объединение формировалось исходя из классических представлений о международных организациях. И это закономерно, поскольку иных образцов еще не было. Отсюда проистекает международно-правовой акцент в истолковании статуса ЕОУС, правовой природы его актов. Не только Договор, но и нормы, принимавшиеся органами Объединения, как правило, считались международно-правовыми. О собственном правопорядке ЕОУС почти не говорилось.

Печать времени лежала на самом подходе к Объединению. Отмечая принципиальную новизну многих положений Парижского договора, нельзя вместе с тем не видеть проявлений настороженности со стороны многих его участников. От этого ослабевала юридическая завершенность задуманной реформы, декларативность ряда положений, не подкрепленных конкретными механизмами. Организационные структуры Объединения, наделяемые, хотя и робко, наднациональными чертами, зачастую не раскрывали заложенного в них потенциала.

Осторожность подхода предопределяла постепенность, ступенчатость развития интеграции в целом и ее организационных форм – в особенности. Страны, объединившись в ЕОУС, как бы примеряли на себя новые одежды, опробовали их в разных погодных условиях. Объединение отрабатывало свои структуры и механизмы только в двух сферах экономики, которые при всей своей важности не составляли и половины промышленного производства. За государствами – членами ЕОУС сохранялись возможности действенного вмешательства в политику, проводимую Объединением. Если государство-члеи сочтет, что в конкретном случае действие или бездействие Высшего руководящего органа имеет такой характер, что способно вызвать существенные и долговременные нарушения в его экономике, оно может поставить этот вопрос перед Высшим руководящим органом (ст. 37). Оговаривалось, что полномочия правительств государств-членов в вопросах торговой политики не затрагиваются Договором, если иное прямо не установлено (ст. 71).

13. Створення Європейського Економічного Співтовариства.

Договор о ЕЭС действительно посвящен прежде всего регулированию общего рынка, хотя затрагивает и другие вопросы. Следует напомнить, что основные направления деятельности ЕЭС определены следующим образом:

а) устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер;

б) введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам;

в) устранение между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов;

г) ведение общей политики в области сельского хозяйства;

д) ведение общей политики в области транспорта;

е) предотвращение нарушений правил конкуренции в общем рынке;

ж) согласование экономической политики государств-членов и устранение неравновесий в платежных балансах;

з) сближение законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;

и) создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;

к) создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию Сообщества путем привлечения новых ресурсов;

л) ассоциация с заморскими странами и территориями с целью увеличения торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию (ст. 3).

Характеризуя основные положения Договора и в особенности провозглашенные им принципы, полезно иметь в виду, что в его тексте нашла отражение реальная ситуация, сложившаяся в то время в Западной Европе. Как известно, подготовка Договора проходила при все более заметном соперничестве Франции и ФРГ за лидерство в создаваемой организации. Отсюда компромиссы, которые можно обнаружить как в тексте документа, так и в практике развития ЕЭС. В политической жизни Западной Европы острым оставался вопрос о содержании интеграционных процессов.

Появление ЕЭС решало споры таким образом, что развело экономическое и военно-политическое сотрудничество по двум главным организациям. В то время как ЕЭС стало заниматься проблемами общего рынка и экономического взаимодействия государств-членов, согласование и решение вопросов, связанных с военными делами, проведением общей «силовой политики», сосредоточивалось в НАТО. Сам факт, что ЕЭС была чисто региональной, западноевропейской организацией, а НАТО охватывало и другие страны, и в первую очередь США, являвшиеся ее реальным лидером, опорой и самой мощной страной, мало что менял в сложившемся балансе интересов и сил. Между ЕЭС и НАТО тем самым был проведен достаточно четкий и зримый водораздел.

Впрочем, дело не только в концентрации усилий ЕЭС на проблемах экономики. Это еще не выделяло Сообщество столь отчетливо из ряда международных организаций, известных до того времени не только практике, но и теории права. При создании ЕЭС был сделан новый и чрезвычайно важный шаг по пути, ведущему к складыванию принципиально нового типа межгосударственных отноигений. Если создание ЕОУС можно сравнить с глубокой разведкой на еще не освоенной территории, то учреждение ЕЭС и Евратома сопоставимо с решительным прорывом по широкому фронту и созданием плацдарма, позволяющего идти далеко вперед. В сообществах воплотилась новая философия интеграции, значительный отрыв от того имиджа международной организации, который доминировал в мире до середины XX столетия.

Своеобразие природы права сообществ нашло отражение в том, что в нем был воспринят принцип субсидиарности. Он хорошо известен юристам в разных странах, но, пожалуй, не выдвигался до этого столь энергично на международной сцене. Принцип субсидиарности был больше распространен в сфере действия частного и прежде всего гражданского права, чем в сфере публичного и, в частности, международного и конституционного права. Субсидиарность применительно к гражданскому праву обычно переводится на русский язык как дополняемость, восполняемость. Смысл субсидиарности в этой сфере заключается в том, что в предусмотренных законом случаях, когда вопрос не может быть решен на базе соответствующей отрасли права или соответствующего правового комплекса, возможно привлечение норм из смежных отраслей права или правовых комплексов. Иными словами, если должной правовой нормы нет, то применяется другая, наиболее подходящая норма. В гражданском праве существуют особые институты типа субсидиарной ответственности. Данный принцип встречается также в трудовом праве, реже в других отраслях права.

В международном и конституционном праве на первый план выступают другие свойства принципа субсидиарности. Речь идет преимущественно о распределении полномочий между «этажами» власти в процессе принятия решений. Упрощенно говоря, решение должен принимать тот «этаж», который располагает для этого необходимой квалификацией. Применительно к отношениям между ЕЭС и государствами-членами это означает, что Сообщество наделяется полномочиями, необходимыми для решения вопросов, выходящих за пределы возможностей одного государства. Там же, где государство в состоянии самостоятельно заниматься соответствующими делами, вмешательство ЕЭС, а следовательно, его наделение дополнительными полномочиями не только не нужны, но и могут оказать неблагоприятное воздействие на процесс интеграции. Аналогичный подход необходим при распределении полномочий в рамках федерации между ее центром и составными частями.

Следует сказать, что принцип субсидиарности менее всего подразумевает жесткое отграничение, своего рода отгораживание части от целого. Его смысл состоит в использовании всего потенциала права, в сложении усилий участников процесса принятия решений и приведении в действие всего механизма реализации права. Если невозможно или просто трудно достичь искомого результата автономными усилиями, необходимо в интересах дела задействовать другие имеющиеся возможности, в частности возможности Сообщества. Собственно говоря, оно и было создано для того, чтобы осуществлять интеграцию, которая была не под силу государствам, действовавшим поодиночке.

Нельзя сказать, что принцип субсидиарности был сразу же четко и определенно сформулирован в Договоре о ЕЭС. Более того, он не привлек сколь-нибудь заметного внимания первых исследователей и комментаторов возникавшего европейского права. Не было споров вокруг этого принципа и среди практиков. Только несколько позже, когда обозначилась потребность в активизации усилий государств-членов в интересах решения задач и достижения целей, стоящих перед сообществами, о принципе субсидиарности заговорили в полный голос. Основанием для этого послужила статья 5 Договора, согласно которой государства-члены будут предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из Договора или действий, предпринятых институтами Сообщества. Государства-члены далее взяли на себя обязательство содействовать выполнению общих задач Сообщества. И последнее: они договорились воздерживаться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей Договора.

Как видно, в сфере распределения задач и полномочий движение шло главным образом в одном направлении: от государств-членов к Сообществу. И для того времени это было объяснимо. Сообщество только что было создано, делало свои первые шаги, не имело никаких традиций и накопленного авторитета, а тем более надежного инструментария для реализации полномочий. Поэтому ЕЭС было кровно заинтересовано в поддержке своих членов. Лишь впоследствии, по мере накопления опыта и даже «выяснения отношений» между Сообществом и его членами ситуация изменилась и понадобилась улица с двусторонним движением. Для государств-членов оказалось не менее полезной возможность Сообщества дополнять их акты и действия своими.

Практическое значение принципа субсидиарности стало возрастать по мере расширения сферы совместного ведения сообществ и государств-членов. Именно здесь необходимо не только твердое разграничение полномочий, но и использование, дополнение норм одной стороны нормами другой стороны, особенно тогда, когда соответствующие отношения остаются не урегулированными правом. Сообщество имеет, таким образом, возможность опереться на правовые акты и действия государств-членов, а государства-члены в свою очередь могут опереться на акты и действия ЕЭС. Принцип субсидиарности позволяет тем самым решать проблемы, не дожидаясь принятия новых правовых актов, и даже экономить на них.

Принципиально важное значение имело положение Договора о координации экономической политики государств-членов и Сообщества. Как гласит статья 6, государства-члены в тесном сотрудничестве с институтами Сообщества будут согласовывать свою экономическую политику в той мере, в какой это необходимо для достижения целей Договора. Институты Сообщества в свою очередь будут проявлять заботу о том, чтобы не была нарушена внутренняя и внешняя финансовая стабильность государств-членов. Как видно, и здесь была заложена идея совместной деятельности государств-членов и ЕЭС, постоянного учета обеими сторонами не только своих собственных интересов, но и интересов «партнера». Для международной организации это было бы излишне, для федеративного государства недостаточно, а в условиях становления Сообщества вполне достаточно и весьма полезно.

Стоит выделить еще один общий принцип. В Договоре о ЕЭС был заложен запрет на дискриминацию юридических и физических лиц вследствие их связи (гражданство, регистрация и др.) с тем -или иным государством в рамках Сообщества. Это, казалось бы, абстрактное положение с самого начала имело немаловажное право-применительное, прикладное значение. С одной стороны, тем самым проводилась идея формирования Сообщества как союза государств, а с другой – было заявлено, что учредители полны решимости «заложить основы для все более тесного союза европейских народов» (преамбула). Отсюда вытекает положение о том, что в рамках применения Договора и без ущерба для некоторых специальных положений, которые он предусматривает, запрещается любая дискриминация по соображениям национальной принадлежности (ст. 7).

Сообщество отнюдь не уподоблялось федеративной государственной структуре. Даже самые ярые приверженцы федералистской идеи проявляли, как правило, осторожность во всем том, что понималось в те времена под ее реализацией. Но тем не менее была сделана определенная заявка на будущее, когда разговоры о гражданстве Сообщества стали приобретать актуальность. Запретом дискриминации как бы подчеркивалось, что Сообщество с самого начала занимается проблемами не только международных отношений, но и отношений с участием юридических и физических лиц.

Очень важно иметь в виду, что достижение главной цели ЕЭС – формирования общего рынка – предполагалось провести постепенно, по мере прохождения заранее установленных и обязательных этапов. В Договоре было установлено, что общий рынок должен создаваться постепенно, в течение переходного 12-летнего периода (ст. 8). Этот период в свою очередь был подразделен на три этапа по четыре года каждый. Для каждого этапа предусматривалась совокупность мероприятий, которые должны были быть предприняты и проводиться в соответствующем порядке.

Правда, продолжительность любого этапа могла быть изменена. Но сделать это было очень нелегко. Так, переход от первого этапа ко второму обусловливался констатацией того, что специфические цели, установленные для первого этапа, в основном фактически выполнены. Эта констатация должна была быть произведена единогласно. Осторожность, выбранная учредителями как метод оценки, проявилась в положении, согласно которому при отсутствии единогласия первый этап автоматически продлевается на один год. Подобпая строгость в оценках была распространена и на другие этапы. Не считая исключений или отступлений, предусмотренных в Договоре, завершение всего переходного периода определялось крайним сроком, когда должны были вступить в силу все установленные правила и все меры, необходимые для того, чтобы создание общего рынка было завершено.

Вслед за этапами переходного периода, необходимого для формирования общего рынка, весьма детально определялось его содержание. Надо сказать, что со временем определение претерпевало некоторые изменения, но в своей основе осталось прежним. Общий рынок есть не что иное, как пространство без внутренних границ, в котором провозглашены и последовательно осуществляются «четыре свободы», ставшие визитной карточкой Сообщества: свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. Как показала практика, эти свободы были действительно необходимы для формирования общего рынка, в котором действуют те же правила игры, что и на внутреннем рынке каждого государства. Устранение препятствий, мешавших развитию всех четырех свобод, составило на долгие годы важнейшую задачу Сообщества.

Основные институты ЕЭС

Уникальный характер ЕЭС нашел отражение в построении системы его институтов. В ней также можно найти черты, роднящие ЕЭС то с международной организацией, то с федеративными или конфедеративными структурами, а то и с государством. В целом построение ЕЭС достаточно своеобразно и оригинально. Одни институты создавались сначала только для ЕЭС, а другие были общими для всех сообществ, начиная с ЕОУС. Если иметь в виду основные, самые важные институты, то Договор о ЕЭС предусмотрел четыре таких института: Европейскую парламентскую ассамблею, Совет, Комиссию, Суд. Из этих институтов Европейская парламентская ассамблея и Суд были общими для всех трех сообществ – ЕОУС, ЕЭС и Евратома.

По своему наименованию Европейская парламентская ассамблея, казалось, должна была бы быть аналогом парламента государства. Но далее самое краткое ознакомление с ее статусом говорит о существенных отличиях, не позволяющих отождествлять эти определения. Главное назначение Ассамблеи сформулировано так, что она не могла быть названа законодательным органом. Согласно Договору о ЕЭС, Европейская парламентская ассамблея была призвана осуществлять лишь функции консультации и контроля (ст. 137). По всему было видно, что учредители ЕЭС не пошли дальше модели, выработанной в ЕОУС.

• Не будет ошибкой утверждать, что верховенствующее положение в системе институтов ЕЭС отводилось Совету. В его состав вошли представители всех государств-членов (каждое правительство могло делегировать одного из своих членов). Совет получил важные полномочия, необходимые для выполнения возложенных на него функций: 1) обеспечение координации общей экономической политики государств-членов; 2) принятие решений в установленных рамках; 3) исполнение принятых решений. Все принципиальные решения, касающиеся организации и функционирования Сообщества, выработки и реализации его политики, должны были проходить через Совет.

Если говорить о постоянном, текущем управлении делами ЕЭС, следует подчеркнуть, что оно было возложено на Комиссию. Этот институт, в сущности, был создан по подобию Высшего руководящего органа ЕОУС. Главная задача Комиссии определялась весьма объемно: обеспечивать надлежащее функционирование и развитие общего рынка. Более конкретно речь шла о том, чтобы: 1) гарантировать применение положений Договора о ЕЭС и мер, принимаемых институтами для этого; 2) принимать рекомендации или заключения по вопросам, связанным с Договором о ЕЭС, если он специально это предусматривает или если Комиссия посчитает это необходимым; 3) располагать собственными полномочиями принимать решения и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Советом и Европейским парламентом, теми способами, которые предусмотрены в Договоре; 4) осуществлять полномочия, которые Совет передает Комиссии для выполнения принятых им постановлений.

Единообразие права ЕЭС призван сохранять Суд. Его создание в качестве института, общего для трех сообществ, было во многом предопределено достаточно активной и полезной деятельностью Суда ЕОУС, накопившего убедительный опыт рассмотрения споров с участием предприятий сталелитейной и угольной промышленности. Компетенция нового Суда – Суда европейских сообществ была определена значительно шире, а его роль в развитии и укреплении правопорядка сообществ существенно возросла. Суд европейских сообществ стал во многих отношениях символом правопорядка сообществ.

14. Створення Європейського Співтовариства з атомної енергії.

Европейское сообщество по атомной энергии появилось на европейской сцене одновременно с ЕЭС – в 1958 г. Более того, Договор о его учреждении был подписан в тот же день и в том же месте, что и Договор о ЕЭС, – 25 марта 1957 г. в г. Риме и также называется Римским договором. Но Евратом отнюдь не сопоставим с ЕЭС по своему значению в системе трех сообществ, по роли в процессе интеграции. Наверное не будет большим преувеличением сказать, что Евратом – это лишь слабое подобие ЕЭС.

И все же недооценивать его также было бы неверно. Хотя у этого сообщества более скромное назначение и намного меньшие масштабы деятельности, чем у ЕЭС, оно призвано выполнять функции, необходимость которых очевидна. Характерно, что идеи создания в Западной Европе в сфере атомной энергетики аналога ЕОУС родились вскоре после того, как Парижский договор 1951 г. начал действовать. У истоков Евратома также стоял Ж. Монне.

В условиях, когда в двух сверхдержавах середины XX в. – США и СССР – отмечалось ускоренное развитие не только исследований в области атомной энергии, но и практического ее применения, Западная Европа могла оказаться в числе отставших, если бы западноевропейские страны действовали разрозненно. Между тем все сильнее и сильнее стал ощущаться дефицит энергии. Уголь не мог решить возникавшие энергетические проблемы, да к тому же его было не так уж и много, а нефтью страны региона в необходимых количествах вообще не располагали. Объединение же усилий государств могло способствовать быстрому созданию и развертыванию атомной энергетики.

В преамбуле Договора о Евратоме приведены те обоснования его создания, которые государства-учредители хотели подчеркнуть для европейской и мировой общественности. Прежде всего указывалось на то, что атомная энергия представляет собой существенный источник, который обеспечит развитие и обновление производства и поможет продвижению по мирному пути. Далее говорилось об убежденности в том, что лишь безотлагательные совместные усилия позволят добиться свершений, соответствующих созидательному потенциалу стран-участниц. Кроме того, отмечалось, что создание условий для развития мощной атомной промышленности, которая является источником обширных ресурсов энергии, стимулирует технический прогресс и содействует, благодаря разнообразному использованию, росту благосостояния народов.

Участники Договора заявили, что они озабочены обеспечением условий безопасности. Эти условия должны устранить угрозы, которые несет с собой развитие исследования и производства в сфере атомной энергии.

Евратом задумывался как организация, способствующая международному сотрудничеству в сфере своей деятельности. Учредители провозгласили намерения приобщить к своему начинанию другие страны и сотрудничать с международными организациями, стремящимися развивать атомную энергетику в мирных целях.

То обстоятельство, что подготовка двух сообществ – ЕЭС и Евратома шла одновременно, не могло не инициировать предложений о создании вместо двух сообществ одного. Надо сказать и о том, что всеобщее внимание было сконцентрировано на достижении главной цели – на формировании общего рынка. Однако специфика атомной энергетики, порождавшей (особенно вначале) немало неясных проблем, побудила учредителей разделить общую интеграцию и интеграцию в атомном секторе. Во всяком случае шесть министров иностранных дел на предварительной встрече в мае 1956 г. высказывались в пользу создания такого секторального сообщества. На Межправительственной конференции в Риме в марте 1957 г. вопрос был решен окончательно.

Подобно ЕОУС Евратом стал инструментом частичной интеграции, охватившей одну из сфер экономического развития Западной Европы. В Договоре провозглашалось, что задача Евратома заключается в том, чтобы путем создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности содействовать подъему жизненного уровня в государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами. Вместе с тем за общими декларациями просматривались конкретные интересы участников, касавшиеся не только их экономической самостоятельности, но и ядерной безопасности.

Несмотря на ограниченные цели, Договор о Евратоме мало уступал Договору о ЕЭС по объему и детальности регулирования. Помимо 225 весьма подробных статей, он имел пять приложений: № 1 «Об объеме исследований, касающихся атомной энергии применительно к ст. 4 Договора»; № 2 «О промышленной деятельности в связи со ст. 41 Договора»; № 3 «О преимуществах, которые могут быть предоставлены совместным предприятиям на основе ст. 48 Договора»; № 4 «Список товаров и продукции, подпадающих под условия гл. 9 об общем ядерном рынке»; № 5 «Исследовательская и образовательная программа, предусмотренная ст. 215 Договора». Кроме того, Договору приданы два протокола – № 1 «О применении Договора в неевропейской части Королевства Голландии» и № 2 «О статусе Суда Европейского сообщества по атомной энергии».

Задача Евратома была определена в Договоре следующим образом: путем создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности содействовать подъему жизненного уровня в государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами (ст. 1). В целях выполнения этой задачи Евратом должен:

развивать исследовательскую работу и распространять технические знания;

разрабатывать единые нормы безопасности для защиты здоровья работников в своих атомных предприятиях и всего населения;

упрощать инвестиционный режим и обеспечивать, поощряя, в частности, инициативу предприятий, создание установок для фундаментальных исследований, необходимых для развития атомной энергетики в Сообществе;

следить за регулярным и справедливым снабжением потребителей в Сообществе ядерным топливом и рудой;

гарантировать путем надлежащего контроля невозможность использования ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они предназначены;

использовать право собственности, которое признается, на владение специальными расщепляющими материалами;

обеспечивать широкий доступ к лучшим техническим средствам и сбыт их путем создания общего рынка специального оборудования и материально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места работы специалистами внутри Сообщества;

устанавливать с другими странами и международными организациями всевозможные связи, содействующие прогрессу в мирном использовании атомной энергии (ст. Т).

Как видно, функции Евратома отличаются от функций двух других сообществ – ЕОУС и ЕЭС. Евратом был создан не только как структура экономической интеграции, но и как межгосударственное объединение, призванное заниматься развитием научных исследований в сфере атомной энергетики, а кроме того, осуществлять определенную картельную деятельность. И это закономерно, ибо в то время атомная энергетика в странах Западной Европы находилась еще в зародышевом состоянии. Для ее развития требовалось вложение огромных средств, которыми ни одна из этих стран не располагала. Объединение усилий государств – членов Евратома заранее облегчалось тем, что в западноевропейских странах еще не сложились сильные национальные исследовательские и промышленные структуры по развитию атомной энергетики.