Внесок Венеційської комісії у зміцненні конституціоналізму на прикладі окремих держав

Конкретные примеры деятельности Комиссии

Венецианская Комиссия сотрудничает со многими государствами, в том числе и не являющимися членами Комиссии, по поручениям Парламентской Ассамблеи Совета Европы Комиссия анализирует те или иные нормативно-правовые акты самых разных государств, причем не только европейских. В данном пункте мы приведем лишь несколько примеров, отражающих деятельность Комиссии в области конституционного права.

Албания

Албания вступила в Совет Европы в 1995 году. С 1991 года Комиссия оказывала содействие проведению конституционной реформы в Албании. Комиссия тесно сотрудничает с Албанией с 1991 года, с момента подачи заявки о вступлении в Совет Европы.

В рамках этого сотрудничества были изучены следующие вопросы:

- пересмотр конституции;

- отмена смертной казни;

- выборы.

Одним из обязательств, взятых на себя Албанией при вступлении, было принятие новой конституции, соответствующей принципам Совета Европы. Процесс, который должен был привести к ее принятию, затянулся на многие годы.

Основное внимание Комиссии было обращено на главу нового проекта Конституции, посвященную правам человека.

В результате обмена мнениями проведенного по этому вопросу с албанской делегацией большинство изменений и поправок, предложенных Комиссией, было внесено в соответствующие статьи Конституции, которая затем была одобрена парламентом Албании в апреле 1993 года.

В 1994 году рабочей группой Комиссии был рассмотрен проект второй албанской Конституции, вынесенный на референдум 6 ноября 1994 года и не получивший одобрения. Во избежание ассоциации Комиссии с кампанией по проведению референдума заключение[7] по проекту было передано албанским властям по окончании голосования.

Комиссия сочла, что второй проект представлял собой серьезную попытку принятия конституции, соответствующей европейским стандартам в области демократии, прав человека и гарантирующей правовое государство. Однако общий запрет на создание партий на религиозной или этнической основе и ограничение, согласно которому крупные религиозные общины могли возглавляться лишь албанскими гражданами, рожденными в Албании и проживающими в ней не менее двадцати лет, представлялись преувеличенными. Помимо этого, Комиссия сочла, что ряд положений, в особенности, ограничивающих основные права и свободы необходимые для предотвращения злоупотреблений в этой области, нуждается в уточнениях.

Другие уточнения могли были быть сделаны в вопросах соотношения международного и внутреннего права, проведения референдума, наделения соответствующими полномочиями парламента, президента и правительства в сфере международных договоров. В то же время могла бы быть упрощена процедура назначения премьер-министра. Комиссия отметила, что президент Республики наделялся весьма широкими полномочиями. Комиссия выразила пожелание закрепить на конституционном уровне право рассмотрения в судебном порядке административных споров и правило назначения всех судей пожизненно или до достижения ими пенсионного возраста, гарантировав, таким образом, независимость судебной власти. Однако в любом случае представленные замечания не указывали, не считая некоторых исключений, на несоответствие текста европейским конституционным стандартам.

В 1995 году по ходатайству Комиссии по правовым вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Венецианская Комиссия подготовила заключение[8] по албанскому закону об организации судебной власти, представлявшему собой главу IV временной конституции Албании. В 1998 году по аналогичному запросу Венецианская Комиссия рассмотрела внесенные изменения в основные действовавшие тогда положения конституции Албании, касавшиеся Высшего совета правосудия, дополнительные положения о ротации судей Конституционного суда и новые положения об административных мерах по пресечению незаконной экономической деятельности.

Участие Комиссии в разработке албанской Конституции весьма показательно в особенности потому, что Комиссия была причастна ко всем этапам этого процесса. Рабочая группа по Албании, созданная в рамках Комиссии в 1997 году по просьбе президента Республики, активно участвовала в разработке Новой конституции страны. Она сотрудничала на постоянной основе с албанской конституционной комиссией на различных стадиях разработки этого документа. В течение всего 1998 года были проведены многочисленные встречи, в ходе которых постатейно изучались различные редакции проекта Конституции. К тому же Комиссии было предложено представить свое заключение по наиболее важным вопросам проекта, например, по вопросу выбора между однопалатной и двухпалатной системами организации парламента.

Новая албанская Конституция была принята на референдуме 22 ноября 1998 года. Комиссия считает, что Албания получила в свое распоряжение основной закон, полностью соответствующий стандартам европейского конституционного наследия и стандартам Совета Европы в области демократии, прав человека и верховенства закона.

В 1999 году по запросу Парламентской Ассамблеи Комиссия подготовила заключение[9] о соответствии смертной казни положениям албанской конституции.

Комиссия сочла, что применение смертной казни противоречит новой конституции Албании. Данный вывод основывался на отсутствии в конституции каких-либо исключений при защите права на жизнь, а также на обязательстве следить за тем, чтобы ни одно из правовых ограничений, содержащихся в конституции, не нарушало самой сущности этих прав и свобод и развития европейского правового порядка, идущего в направлении отмены смертной казни.

Приняв во внимание заключение Комиссии, Конституционный суд Албании по примеру Конституционного суда Украины признал смертную казнь мерой наказания, противоречащей конституции.

Комиссия также углубленно сотрудничала с Албанией в области избирательного права. В 1997 году она участвовала в подготовке нового закона о парламентских выборах, принятие которого способствовало бы нормальному проведению досрочных парламентских выборов, необходимость которых назрела из-за политического кризиса. В 2000 году Комиссия приняла участие в заседании круглого стола под председательством ОБСЕ, целью которого был поиск приемлемой редакции нового избирательного кодекса, регулирующего порядок выборов и голосования в соответствии с положениями новой конституции.

Результатом стали совместные рекомендации Комиссии и БДИПЧ ОБСЕ, одобренные Советом по демократическим выборам[10] и совместное заключение Комиссии и БДИПЧ ОБСЕ[11], в котором указывается, что Избирательный кодекс Албании обеспечивает адекватные основания для того, чтобы провести демократические выборы, однако обладает рядом недостатков, не устраненных несмотря на замечания Комиссии.

Бельгия

В связи с запросом Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи, деятельность Комиссии по сотрудничеству с Бельгией в 2002 году была направлена на то, чтобы определить в этой стране группу лиц, к которым могла бы применяться Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (Страсбург, 1 февраля 1995 года).

Для изучения этого вопроса осенью 2001 года была создана рабочая группа. Итогом ее исследований стало заключение[12] о группе лиц, к которым могла бы применяться в Бельгии Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Это заключение было одобрено на 50-ой пленарной сессии Венецианской Комиссии и передано Парламентской Ассамблее Совета Европы.

В заключении предлагается для начала выработать методику, позволяющую определить национальное меньшинство. Отсутствие в Рамочной конвенции определения понятия «национальное меньшинство» дает государствам-участникам возможность рассматривать ее применение ratione personae[13] на всей своей территории, при условии, что они не вводят никаких самовольных ограничений. В заключении указывается, что телеологический подход Рамочной конвенции предполагает, что ее текст создан для обеспечения защиты групп меньшинств, подвергающихся риску утратить свою индивидуальность при применении принципа мажоритарности. Из этого следует, что в таком государстве как Бельгия, состоящая из групп лиц, которые, несмотря на их численное несоответствие, на равных основаниях участвуют в управлении государством и имеют в своем распоряжении механизмы, корректирующие или нейтрализующие правило мажоритарности, эти «равнодоминирующие» группы не нуждаются в какой-либо специфической защите.

С другой стороны, ситуация равного доминирования в децентрализованных государствах должна оцениваться на двух уровнях - на государственном и местном – в особенности на последнем, учитывая тот факт, что решения, принимаемые децентрализованными органами власти, влияют на жизнь национальных меньшинств.

Практическое применение данной методики к сложившейся в Бельгии ситуации привело Комиссию к заключению, что на государственном уровне франкоговорящие бельгийцы не являются национальным меньшинством по отношению бельгийцам-германофонам. Зато, согласно Рамочной конвенции, франкофоны фламандского региона, равно как и нидерландофоны и германофоны Валлонии могут считаться национальным меньшинством.

Это заключение было передано Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы. В сентябре 2002 года оно было представлено двумя членами рабочей группы и обсуждено на заседании Комиссии, на котором присутствовали эксперты, назначенные фламандскими членами этой Комиссии.

Позже Парламентская Ассамблея приняла Резолюцию №1301 (2002) о защите национальных меньшинств в Бельгии, основанную на заключении Венецианской Комиссии, которое было полностью поддержано Ассамблеей.