Нормативные правовые акты ФОИВ в сфере внутренних дел (п. 6)

Как предусмотрено в подп. 4 п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248, МВД России осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ. Ранее в подп. 4 п. 8 одноименного Положения, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927, предусматривалось, что МВД России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <1>, нормативные правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативные правовые акты.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты ФОИВ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 <1>.

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 24 мая. N 108.

Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 <1> утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации и Образцы оформления проектов нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приказом МВД России от 28 августа 2003 г. N 675 <2> утверждены Инструкция о порядке ведения систематизированного учета правовых актов в системе МВД России и Классификатор систематизированной картотеки правовых актов в системе МВД России.

--------------------------------

<1> СПС.

<2> СПС.

Приказом МВД России от 7 мая 2008 г. N 405 <1> определен порядок опубликования и вступления в силу актов МВД России, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации.

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 31 мая. N 117.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что в случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами РФ, указанными в ч. 1 данной статьи, к правоотношениям, связанным со службой в ОВД, должны применяться нормы трудового законодательства. Соответственно, при неполноте правового регулирования, предусмотренного указанными выше нормативными правовыми актами РФ, необходимо обращаться к ТрК РФ. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 2 Закона), трудовое законодательство состоит из данного Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права.

Положение 1992 г. о службе в ОВД не содержало подобного правила, но его отдельные содержали отсылку к законодательству РФ о труде, т.е. к трудовому законодательству. Следует отметить, что и Закон о гражданской службе не содержит нормы, аналогичной рассматриваемой. В то же время существует общая норма ч. 7 ст. 11 ТрК РФ, аналогия с которой видится в рассматриваемой норме. Согласно указанной норме (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ) на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

3. В части 3 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, применительно к действию комментируемого Закона воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные комментируемым Законом, то применяются правила международного договора. Следует отметить, что указанная конституционная норма не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. О понятиях общепризнанных принципов и норм международного права см. разъяснения, данные в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> РГ. 2003. 2 декабря. N 244.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ <2>) понятием "международный договор РФ" охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

<2> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

Как установлено в п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. О разъяснениях данных положений см. п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 и п. 3 также названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5.

Статья 4. Принципы службы в органах внутренних дел

Комментарий к статье 4

1 - 3. Комментируемая статья, определяя принципы службы в ОВД, в своей ч. 1 прежде всего отсылает к основным принципам построения и функционирования системы государственной службы РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "государственная служба"), установленным Законом о системе госслужбы. В качестве таких принципов в п. 1 ст. 3 названного Закона определены:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

В пункте 2 указанной ст. 3 Закона о системе госслужбы предусмотрено, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Как установлено там же, указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Данные положения являются основанием для определения в ч. 2 комментируемой статьи перечня принципов службы в ОВД и в ч. 3 данной статьи - перечня положений, при соблюдении которых реализуются принципы службы в ОВД. Кроме того, учтено регулирование, которое ранее содержалось в соответствующих нормах Закона 1991 г. о милиции и Положения 1992 г. о службе в ОВД, а затем вошло в следующие положения ст. 30 Закона о полиции, определяющие гарантии правовой защиты сотрудника полиции:

сотрудник полиции, выполняя обязанности, возложенные на полицию, и реализуя права, предоставленные полиции, выступает в качестве представителя государственной власти и находится под защитой государства (ч. 1);

сотрудник полиции при выполнении служебных обязанностей подчиняется только непосредственному или прямому начальнику. Никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника полиции, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом. Никто не имеет права принуждать сотрудника полиции к выполнению обязанностей, которые названным Законом на полицию не возложены. При получении приказа или распоряжения, явно противоречащих закону, сотрудник полиции обязан руководствоваться законом (ч. 2);

законные требования сотрудника полиции обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами (ч. 3);

воспрепятствование выполнению сотрудником полиции служебных обязанностей, оскорбление сотрудника полиции, оказание ему сопротивления, насилие или угроза применения насилия по отношению к сотруднику полиции в связи с выполнением им служебных обязанностей либо невыполнение законных требований сотрудника полиции влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ (ч. 4);

сотрудник полиции не обязан давать какие-либо объяснения по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять такие дела и материалы, в том числе затрагивающие права и свободы человека и гражданина, для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ (ч. 5);

государственная защита жизни и здоровья, чести и достоинства сотрудника полиции и членов его семьи, а также имущества, принадлежащего ему и членам его семьи, от преступных посягательств в связи с выполнением служебных обязанностей осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 6);

меры государственной защиты применяются также в отношении близких родственников сотрудника полиции, а в исключительных случаях - в отношении иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство в целях воспрепятствования законной деятельности сотрудника полиции либо принуждения к изменению ее характера, а также из мести за указанную деятельность (ч. 7).

Ранее принципы службы в ОВД были определены в ст. 2 Положения 1992 г. о службе в ОВД, причем определены довольно лаконично по сравнению с комментируемой статьей. В частности, устанавливалось, что служба в ОВД строится в соответствии с принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизма, гласности, подконтрольности и подотчетности сотрудников ОВД соответствующим органам государственной власти и управления, соблюдения служебной дисциплины, справедливого вознаграждения за труд, продвижения по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.

В формулировках комментируемой статьи прослеживаются определенные аналогии со ст. 4 Закона о гражданской службе, определяющей, что принципами государственной гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к государственной гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих;

5) стабильность государственной гражданской службы;

6) доступность информации о государственной гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность государственных гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В пункт 2 ч. 3 комментируемой статьи вошли следующие правила, которые прежде содержались в ч. ч. 2 - 4 ст. 39 "Порядок применения поощрений и дисциплинарных взысканий" Положения 1992 г. о службе в ОВД: "прямыми начальниками являются начальники, которым сотрудники ОВД подчинены по службе, хотя бы и временно; ближайший к подчиненному прямой начальник является его непосредственным начальником; сотрудники ОВД, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими; старшинство определяется специальным званием, а при равных званиях - занимаемой должностью".

Необходимо отметить, что в гл. 2 Закона определены следующие принципы деятельности полиции (каждому из принципов посвящена самостоятельная статья): соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина (ст. 5); законность (ст. 6); беспристрастность (ст. 7); открытость и публичность (ст. 8); общественное доверие и поддержка граждан (ст. 9); взаимодействие и сотрудничество (ст. 10); использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (ст. 11).

В статье 6 Кодекса профессиональной этики сотрудника ОВД РФ, утв. Приказом МВД России от 24.12.2008 N 1138 (см. комментарий к ст. 13), определены нравственные принципы службы в ОВД. Согласно п. 1 указанной статьи нравственные принципы службы воплощают безусловные требования профессиональной и общественной морали к деятельности ОВД.

Как установлено в п. 2 данной статьи, служебная деятельность сотрудника ОВД осуществляется в соответствии с нравственными принципами:

гуманизма, провозглашающего человека, его жизнь и здоровье высшими ценностями, защита которых составляет смысл и нравственное содержание правоохранительной деятельности;

законности, определяющей признание сотрудником верховенства закона, а также его обязательности к исполнению в служебной деятельности;

объективности, выражающейся в беспристрастности и отсутствии предвзятости при принятии служебных решений;

справедливости, означающей соответствие меры наказания характеру и тяжести проступка или правонарушения;

коллективизма и товарищества, проявляющихся в отношениях, основанных на дружбе, взаимной помощи и поддержке;

лояльности, предусматривающей верность по отношению к России, МВД России, уважение и корректность к государственным и общественным институтам, государственным служащим;

нейтральности по отношению к политическим партиям и движениям, предполагающей отказ сотрудника от участия в их деятельности в любых формах;

толерантности, заключающейся в уважительном, терпимом отношении к людям с учетом социально-исторических, религиозных, этнических традиций и обычаев.

В соответствии с п. 3 указанной ст. 6 данного Кодекса сотрудник ОВД не должен ни при каких обстоятельствах изменять нравственным принципам служебной деятельности, отвечающим требованиям государства и ожиданиям общества. Там же установлено, что неуклонное следование нравственным принципам - это дело чести и долга сотрудника ОВД.

Статья 5. Взаимосвязь службы в органах внутренних дел, государственной службы иных видов и муниципальной службы

Комментарий к статье 5

1. В части 1 комментируемой статьи регламентирована взаимосвязь службы в ОВД и государственной службы иных видов. В этой связи, прежде всего, следует отметить, что система государственной службы в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о системе госслужбы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Указанной статьей наряду с прочим предусмотрено следующее: государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ (ч. 2); военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы (ч. 3).

В рамках соответствующей регламентации часть 1 комментируемой статьи предусматривает, что взаимосвязь службы в ОВД и государственной службы иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы и принципов ее построения и функционирования. Это положение предопределено таким одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, названных в п. 1 ст. 3 Закона о системе госслужбы как единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. В части 1 комментируемой статьи также непосредственно обозначены пять моментов обеспечения взаимосвязи службы в ОВД и государственной службы иных видов.

Изложенное регулирование, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи, закреплено по аналогии с положениями ст. 6 Закона о гражданской службе, согласно которым взаимосвязь государственной гражданской службы и государственной службы РФ иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;

3) учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Как видно, единственно новым является положение п. 4 ч. 1 комментируемой статьи о соотносительности специальных званий, воинских званий, классных чинов и дипломатических рангов. Указанная соотносительность регламентирована ст. 46 комментируемого Закона, в соответствии с ч. 1 которой гражданам, проходившим военную службу или государственную гражданскую службу, при назначении на должности в ОВД первое специальное звание присваивается с учетом присвоенного воинского звания, классного чина или дипломатического ранга и продолжительности пребывания в воинском звании, классном чине или дипломатическом ранге (см. комментарий к указанной статье).

Положение п. 3 ч. 1 комментируемой статьи об учете стажа службы в ОВД при исчислении стажа государственной службы иных видов соответствует положению п. 1 ч. 1 ст. 54 Закона о гражданской службе, согласно которому в стаж государственной гражданской службы включаются периоды замещения должностей правоохранительной службы.

2. Часть 2 комментируемой статьи в рамках регламентации взаимосвязи службы в ОВД и муниципальной службы определяет единственный момент обеспечения такой взаимосвязи - это учет стажа службы в ОВД при исчислении стажа муниципальной службы. Данная норма согласуется с положением п. 4 ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1>, предусматривающим, что в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на должностях правоохранительной службы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

По не вполне понятной причине в рассматриваемой норме не говорится еще об одном моменте обеспечения взаимосвязи службы в ОВД и муниципальной службы, предусмотренном непосредственно в комментируемом Законе. Речь идет о норме ч. 1 ст. 46 данного Закона, согласно которой гражданам, проходившим муниципальную службу, при назначении на должности в ОВД первое специальное звание присваивается с учетом присвоенного классного чина и продолжительности пребывания в нем (см. комментарий к указанной статье).

3. В части 3 комментируемой статьи указано на возможность сохранения Президентом РФ социальных гарантий гражданину, проходившему государственную службу иных видов, назначаемому на должность высшего начальствующего состава, или сотруднику ОВД, назначаемому на соответствующую должность государственной службы иного вида. Подобная норма ранее законодательно закреплена не была, но содержащееся в ней регулирование реализовывалось непосредственно Президентом РФ. Основным соответствующим актом является Указ Президента РФ от 25 июля 1998 г. N 888 "О прекращении исполнения бывшими членами Правительства Российской Федерации своих обязанностей и сохранении им социальных гарантий" <1>, к положениям которого Президент РФ неоднократно обращался в своих актах в последующем.

--------------------------------

<1> СПС.