Глава IX. Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров

Статья 59. Признание права на земельный участок

Глава IX настоящего Кодекса не содержит статьи, дающей общий перечень способов защиты прав на землю, подобной ст. 12 ГК РФ, а начинается с провозглашения одного из таких способов. Необходимость в признании права возникает тогда, когда два или несколько лиц считают себя собственниками (владельцами, пользователями, арендаторами) одного земельного участка. Спор о праве на земельный участок может возникнуть, например, в случаях когда отец еще при жизни продал земельный участок постороннему лицу, а сын, не зная об этом, считает, что земельный участок перешел к нему после смерти отца по наследству. Другой пример: участок, не изъятый в установленном порядке у прежнего землепользователя, предоставляется другому землепользователю. О юридическом признании права на земельный участок может идти речь и тогда, когда право возникает в силу приобретательной давности либо при перерегистрации одного вида прав в другой*(94). В этих и других подобных случаях спор между хозяйствующими субъектами может разрешить только суд, равно как только он может установить факт, имеющий юридическое значение (факт приобретения права на землю за давностью владения) в порядке ст. 264-268 ГПК РФ либо ст. 217-222 АПК РФ.

Попутно отметим, раз уж речь зашла о приобретательной давности: для того, чтобы признать за конкретным лицом право на земельный участок по этому основанию, нужно, чтобы данное лицо в соответствии с ГК РФ добросовестно, открыто и непрерывно в течение 15 лет владело земельным участком как своим собственным. В литературе был сделан вывод, что, поскольку возможность получить земельный участок в частную собственность возникла лишь с 1 января 1991 г., до этой даты ни одно лицо не могло владеть земельным участком как своим собственным. Следовательно, реально вопрос о признании права на земельный участок по давности владения и регистрации этого права может возникнуть не ранее 1 января 2006 г.*(95) Подчеркнем, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в постановлении от 13 декабря 2001 г., прямо противоположная: земельные участки, даже принадлежащие гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, являются для них именно "своим имуществом" (подробнее об этом постановлении будет сказано ниже).

Следует сказать, что вопрос о том, применимы ли нормы о приобретательной давности к земельным участкам, является в юридической науке дискуссионным. На основе презумпции, установленной п. 2 ст. 214 ГК РФ (все земли, не предоставленные в частную собственность, являются государственной собственностью), одни юристы делают вывод, что признание права собственности по давности владения вообще не применимо к земельным участкам, другие допускают это, но лишь в отношении земельных участков, которые ранее были предоставлены гражданам и организациям в частную собственность.

Вместе с тем есть иная точка зрения, разделяемая и нами: приобретательная давность может являться основанием возникновения права собственности на землю, так как ни ГК РФ, ни земельное законодательство не содержат оговорок, что данный институт к земельным участкам не применяется. Земельные участки, не предоставленные в частную собственность, не могут быть признаны бесхозяйным имуществом (так как у них есть собственник - государство). Но если гражданин в течение 15 лет пользуется таким земельным участком, хотя и без достаточных правовых оснований либо без юридического оформления, но с соблюдением требований ст. 234 ГК РФ, то он вправе ставить вопрос о признании за ним права собственности на этот земельный участок*(96).

Если хотя бы одна из сторон в споре - гражданин, то спор рассматривается в суде общей юрисдикции. Спор, возникший между юридическими лицами либо юридическими лицами и гражданами, использующими земельный участок для осуществления предпринимательской деятельности (фермерами), относится к подведомственности арбитражного суда. Важно подчеркнуть, что арбитражный суд будет рассматривать дела с участием граждан-предпринимателей только в том случае, если спорный участок используется для осуществления предпринимательской деятельности. Если же по своему статусу гражданин является предпринимателем, но просит признать его право на садовый или дачный участок, то такой спор, как обычный спор с участием граждан, подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

В судебной практике встречаются споры о признании права на земельную долю. Так, Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 21 августа 2008 г. отказал закрытому акционерному обществу "Левашево" в иске о признании права собственности на земельную долю ответчика Шаровой З.С. в размере 66/54530 (66000 квадратных метров) в праве собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения в границах ЗАО "Левашево". Решение суда мотивировано тем, что у ответчика имеется свидетельство о праве на земельную долю, которое в соответствии с законом имеет равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Права ответчика на земельную долю не были оспорены истцом. При таких обстоятельствах у арбитражного суда отсутствовали основания для удовлетворения исковых требований истца, который полагал, что земельная доля была внесена в уставной капитал ЗАО*(97).

Однако ЗАО "Левашево" обращалось в Арбитражный суд Ярославской области с аналогичными исками к другим акционерам общества. В ряде случаев эти исковые требования удовлетворялись, однако впоследствии отменялись судом апелляционной инстанции, который считал, что у истца отсутствуют правовые основания требовать признания за ним права собственности на 66/54530 земельной доли в праве собственности на земельный участок в границах ЗАО "Левашево", поскольку истец не доказал факт формирования уставного капитала Общества за счет земельного пая ответчика. И тот же ФАС Волго-Вятского округа, который ранее сам отказывал в удовлетворении подобных исков, отменял решения апелляционного суда и направлял дела на новое рассмотрение. Такая противоречивая судебная практика свидетельствует о сложности данной категории дел.

В соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 28) права на недвижимое имущество, установленные решением суда, подлежат государственной регистрации на общих основаниях. Момент возникновения права определяется решением суда. Регистратор права на недвижимое имущество не вправе отказать в государственной регистрации права, установленного вступившим в силу решением суда. Если решение суда не содержит сведений, которые регистратор прав обязан внести в Единый государственный реестр прав, регистратор или правообладатель (при наличии письменного заключения регистратора прав) может запросить суд о порядке исполнения данного решения. Копии вступивших в силу решений и определений судов в отношении прав на недвижимое имущество подлежат в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по регистрации прав.

13 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ принял постановление N 16-П*(98), имеющее важное значение для защиты прав граждан на землю. Постановление принято по жалобе Т.В. Близинской на нарушение ее конституционных прав на землю Законом г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве".

По существу, Конституционный Суд РФ признал (подтвердил) право граждан, имеющих большемерные земельные участки (т.е. участки, размеры которых превышают предельные нормы, установленные законами субъектов РФ), переоформлять права на эти участки полностью, а не только в пределах установленных норм. Суть дела такова. Земельные органы Москвы отказали Т.В. Близинской в переоформлении в бессрочное (постоянное) пользование имеющегося у нее участка размером 0,22 га. Ей предлагалось в соответствии с обжалуемым Законом г. Москвы закрепить в постоянное пользование лишь 0,12 га, а оставшуюся часть участка взять в аренду, в противном случае эта часть участка переходила к городу.

В постановлении от 13 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ указал, что это положение ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым Законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ.

В названном постановлении сформулированы важные положения, касающиеся прав граждан на землю. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком рассматриваются как обеспечивающие основу жизнедеятельности людей и направленные на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно в отношении данных прав действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения.

Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В соответствии с ранее сформулированными в постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. и от 3 июля 2001 г. правовыми позициями Суда понятием "имущество" охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ст. 35 Конституции РФ гарантирует защиту не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (см. комментарий к ст. 63 ЗК РФ).

Статья 55 Конституции провозглашает, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их конституционно допустимые ограничения возможны только на основании ФЗ. Вопреки этому право гражданина на владение и пользование своим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и подлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в полном объеме в пожизненное наследуемое владение или в собственность, фактически было умалено законом субъекта РФ.

Названный Закон г. Москвы, кроме того, был принят с нарушением компетенции, так как наличие на момент его принятия федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такого рода акты субъектов РФ, противоречащие федеральному законодательству, применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета ФЗ. Это, однако, не снимает необходимости проверки Конституционным Судом РФ при наличии законных поводов и оснований конституционности таких законов субъектов РФ также по содержанию норм, тем более в случаях когда права гражданина, нарушенные законом субъекта РФ, не были защищены состоявшимися по делу правоприменительными решениями, как это имело место в деле заявительницы.

Исходя из изложенного Конституционный Суд РФ постановил признать положение ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не соответствующим Конституции РФ. Таким образом, Т.В. Близинская добилась признания своего права на землю - права закрепить за собой весь земельный участок, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде РФ" (с последующими изменениями и дополнениями)*(99) ее дело подлежит пересмотру в установленном законом порядке.

Статья 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения

Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, также является одним из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ. К способам защиты права согласно ГК РФ относятся также признание недействительным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, возмещение убытков и др., упоминаемые в данной и последующих статьях ЗК РФ. Все эти способы тесно связаны между собой и могут применяться одновременно в различных сочетаниях.

В комментируемой статье не названы некоторые из способов, предусмотренных гражданским законодательством, с помощью которых также может осуществляться защита прав на земельные участки: признание сделок недействительными, самозащита права и др. Однако это не означает, что они не могут использоваться при защите земельных прав: ведь согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным или иным специальным законодательством.

Пункт 1 комментируемой статьи содержит неисчерпывающий перечень случаев, когда нарушенное право подлежит восстановлению. Здесь названы лишь некоторые из них и дана отсылка к другим случаям, предусмотренным федеральными законами. В принципе должно действовать правило о том, что нарушенное право подлежит восстановлению во всех случаях.

Чаще всего восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, достигается посредством обязания нарушителя в соответствии с решением суда освободить самовольно занятый земельный участок (в том числе и путем сноса всех незаконно возведенных на нем строений и сооружений)*(100).

В п. 2 перечисляются способы пресечения действий, нарушающих права на землю. Некоторые из них нуждаются в уточнении с точки зрения самого изложения правового предписания. В частности, из подп. 4 п. 2 следует, что действия, нарушающие права на земельные участки, могут быть пресечены путем... пресечения действий, нарушающих право. Представляется, что такая редакция нормы является неудачной.

Если суд признает недействительным акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (см. комментарий к ст. 61), например, об изъятии земельного участка у землепользователя, то участок ему возвращается. Тем самым одновременно пресекаются действия, нарушающие права на земельный участок, и восстанавливается положение, существовавшее до нарушения права.

В случае подачи гражданами или организациями заявлений об оспаривании ненормативных актов (решений), нарушающих их права и свободы, суд вправе по ходатайству заявителя приостановить действие оспариваемого акта (решения) (ст. 254 ГПК РФ, ст. 199, 208 АПК РФ). Подача заявления в суд, арбитражный суд об оспаривании нормативного акта не приостанавливает его действие (ст. 251 ГПК РФ, ст. 193 АПК РФ).

Нарушения прав на земельный участок или угрозы таких нарушений могут быть выявлены в ходе осуществления государственного земельного контроля, который осуществляется в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. (с последующими изменениями и дополнениями)*(101). Согласно подп. "в" п. 9 названного Положения должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль, вправе давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий. Таким путем в ряде случаев достигается восстановление положения, существовавшего до нарушения права, а также пресекаются действия, нарушающие права граждан и юридических лиц на землю.

В комментируемой статье не говорится о таком способе защиты, как обжалование действий и особенно бездействия должностных лиц, которые влекут за собой нарушение прав граждан и юридических лиц на землю. Такая возможность предусмотрена АПК РФ, ГПК РФ и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с последующими изменениями и дополнениями)*(102), и, следовательно, этот способ восстановления нарушенного права подпадает под норму подп. 3 п. 1, а если действие выразилось в каком-либо решении (акте), то и под норму ст. 61 комментируемого Кодекса.

Статья 61. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления

Комментируемая статья, как и подп. 1 п. 2 ст. 60 ЗК РФ, называет в качестве способа защиты прав на землю признание недействительными актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 ГК РФ недействительным может быть признан акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (без уточнения - исполнительного или законодательного).

Как уже говорилось, в ряде случаев гражданам и юридическим лицам удается защитить свои земельные права путем признания недействительными именно актов органов законодательной власти (законов) полностью или частично. Так, гражданка Н.П. Медникова обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение ее конституционных прав нормой ч. 1 ст. 16 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае".

В определении Конституционного Суда РФ по этому делу от 3 февраля 2000 г. было отмечено, что оспариваемое положение Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае", запрещающее совершение сделок с земельными участками гражданам, не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея, как аналогичное положениям, признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ в постановлениях от 4 апреля 1996 г., от 2 июля 1997 г. и от 2 февраля 1998 г., а также в определении от 7 октября 1998 г., подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Согласно ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" дело гражданки Н.П. Медниковой подлежит пересмотру компетентными органами в установленном порядке.

Другим примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г.*(103) о признании не соответствующими Конституции РФ положений ст. 2 и п. 2 ст. 4 Закона г. Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году", согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.

Сказанное свидетельствует о том, что граждане и юридические лица вправе защищать свои права и интересы всеми законными способами.

Важно также подчеркнуть, что признание недействительным ненормативного акта - это защита права конкретного лица или лиц (физических или юридических), права которых нарушены, а признание недействительным (или неконституционным) нормативного акта (особенно закона) или отдельных его положений (норм) способствует защите прав неопределенного круга лиц, в отношении которых этот акт (нормы) могли быть применены. Это является более действенным и эффективным средством защиты.

Комментируемая статья допускает обжалование как ненормативных (индивидуальных), так и нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако следует иметь в виду, что ранее нормативный акт мог быть признан недействительным только судом общей юрисдикции, а ненормативный - как судом общей юрисдикции, так и арбитражным судом.

Новый АПК РФ предусмотрел возможность оспаривания в арбитражных судах нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если ФЗ их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29 АПК РФ). Кроме того, к подведомственности арбитражных судов по-прежнему относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29 АПК РФ). Что касается судов общей юрисдикции, то в них оспаривание нормативных правовых актов осуществляется по правилам гл. 24, а оспаривание ненормативных актов (решений) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - по правилам гл. 25 ГПК РФ.

В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в суде могут быть обжалованы любые действия (решения) государственной власти и иных органов и должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Согласно указанному Закону решения (акты) органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы, если в результате их принятия и применения (исполнения) нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. предоставляет гражданам выбор по своему усмотрению обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, государственному служащему. В комментируемой же статье (равно как и в других статьях данной главы Кодекса) говорится о судебном порядке признания актов недействительными (см. подробнее комментарий к ст. 64).

Для принятия судом (арбитражным судом) решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным необходимо одновременно наличие двух условий: несоответствие акта закону или иному правовому акту и нарушение актом прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. Заявители, уверенные в своей правоте, должны бороться за свои права до конца - ведь решения судов первой инстанции нередко отменяются вышестоящими инстанциями. Приведем в качестве примера одно дело*(104).

Сельскохозяйственный производственный кооператив (далее - СХПК) "Краснодарлекраспром" (истец) обратился в Арбитражный суд с иском к администрации г. Краснодара (ответчик) о признании недействительным постановления главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. "О предоставлении МУП совхозу "Прогресс" земельного участка в Прикубанском административном округе".

Решением Арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исковых требований отказано со ссылкой на правомерность изъятия земельного участка, поскольку СХПК не переоформил в срок до 1 января 2001 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды, нерационально использует земли сельскохозяйственного назначения, допускает нарушения требований земельного законодательства, за что руководитель неоднократно привлекался к административной ответственности.

В кассационной жалобе СХПК просил отменить состоявшиеся по делу судебные акты, поскольку был нарушен предусмотренный законодательством порядок изъятия земель, факт нерационального использования земельного участка материалами дела не подтвержден, в связи с чем обжалуемое постановление является незаконным, нарушает права и законные интересы истца.

Федеральный Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению. Из материалов дела следует, что в 1994 г. земельный участок общей площадью 1558,44 га, в том числе 1302,35 га сельскохозяйственных угодий, 1138,64 га пашни, был предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование для выращивания сельскохозяйственных культур совхозу "Союзлекраспром", правопреемником которого является СХПК "Краснодарлекраспром".

Постановлением главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. у СХПК изъят земельный участок общей площадью 1278,28 га, в том числе 1164,17 га сельхозугодий. При этом в пользовании кооператива оставлен участок площадью 22,18 га под общественными постройками. Изъятый у истца земельный участок предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование совхозу "Прогресс". Основанием для изъятия земельного участка явилось то, что земельные участки на СХПК не переоформлялись, кооператив является нерентабельным и убыточным предприятием; отмечалось нерациональное использование закрепленных за ним муниципальных земель, выразившееся в нарушениях агротехники возделывания сельскохозяйственных культур, их низкой урожайности.

В постановлении Федерального Арбитражного суда отмечено, что ЗК РСФСР, действовавший на момент принятия оспариваемого постановления, устанавливал, что изъятие земельного участка производится решением уполномоченного органа по согласованию с землепользователем. Кроме того, Кодекс не содержал нормы о возможности изъятия участка в связи с его нерациональным использованием.

Довод администрации города о непереоформлении истцом земельных документов с права пользования на право аренды в соответствии с Законом Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" не принят кассационной инстанцией, поскольку данное обстоятельство не влечет прекращение прав истца на землю, а требование о понуждении заключить договор аренды земли истцу в установленном порядке не предъявлялось.

В обоснование законности оспариваемого постановления администрация г. Краснодара представила акты станции защиты растений "Прикубанская", протоколы об административном правонарушении по карантину растений, постановления земельного комитета о наложении штрафа за нарушение земельного законодательства. Однако названные документы составлены в одностороннем порядке, представитель СХПК к осмотру земельных участков в составе комиссии по контролю за использованием и охраной земель не привлекался. Из протоколов от 19 октября 1999 г. и от 4 августа 1999 г. видно, что комиссией обследовались земельные участки площадью 6 и 26 га. Между тем у истца изъят земельный участок площадью более 1278 га. В деле также имеется справка отдела государственной статистики, согласно которой показатели урожайности сельхозкультур у СХПК "Краснодарлекраспром" не ниже средних показателей по городу.

На основании изложенного Федеральный Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к выводу о том, что при изъятии земельного участка допущены нарушения процедуры, установленной законом. При этом, отказывая в иске, судебные инстанции исследовали представленные в деле доказательства, однако допустили ошибку в применении и толковании норм материального права. Поэтому суд кассационной инстанции на основании п. 2 ст. 175 АПК РФ*(105) посчитал возможным принять новое решение об удовлетворении иска о признании недействительным постановления главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. как противоречащего законодательству и нарушающего права и законные интересы истца.

В практике арбитражных судов ранее встречались случаи прекращения производства по делам о признании недействительными актов государственных органов по тем основаниям, что эти органы не являются юридическими лицами и, следовательно, не могут быть ответчиками по делу"*(106).

В настоящее время в новом АПК РФ (п. 2 ст. 27) четко сказано, что арбитражные суды в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, разрешают дела с участием РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица. Если субъекты предпринимательской деятельности оспаривают решения административных органов о привлечении к административной ответственности, то правила рассмотрения таких дел регулируются ст. 207-211 АПК РФ.

В соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред (убытки), причиненный (причиненные) гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Статья 62. Возмещение убытков

Комментируемая статья частично дублирует ст. 57. Статья 62 ЗК РФ применяется в тех случаях, когда причинение убытков вызвано нарушением прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (далее - землепользователи), но не связано с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Эти убытки могут возникать как из договоров, так и из обязательств вследствие причинения вреда. Например, если арендодатель не предоставил арендатору земельный участок в указанный в договоре срок, арендатор вправе истребовать от него это имущество и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо потребовать расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением (ст. 611 ГК РФ). И наоборот, при несвоевременном возврате земельных участков арендатором арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки, а если эта плата не покрывает причиненных арендодателю убытков, он может потребовать их возмещения (ст. 622 ГК РФ).

Убытки могут возникать и при неисполнении или ненадлежащем исполнении других договоров, связанных с использованием и отчуждением земельных участков, а также при признании договоров недействительными. Статья 15 ГК РФ, закрепляя в качестве общего правила принцип возмещения убытков в полном объеме (включая упущенную выгоду), в то же время содержит оговорку, что это имеет место, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. В комментируемой статье такой оговорки нет. Поэтому правоприменитель должен решить: чем руководствоваться, например, при решении вопроса о взыскании убытков при признании сделки с земельным участком недействительной по основаниям, установленным ст. 178, 179 ГК РФ, - этими статьями, которые говорят о возмещении потерпевшему от такой сделки лишь реального ущерба, либо данной статьей, предусматривающей возмещение убытков в полном объеме (т.е. не только реального ущерба, но и упущенной выгоды)?

Обязательства из причинения вреда регулируются гл. 59 ГК РФ. Согласно ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Размер убытков землепользователей определяется в соответствии с Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 (подробнее об этом см. комментарий к ст. 57 ЗК РФ).

Вместо возмещения убытков в денежном выражении на лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, судом может быть возложена обязанность устранить допущенные нарушения в натуре. Аналогичное правило предусмотрено ст. 1082 ГК РФ.

Глава и члены фермерского хозяйства "Магнолия" обратились в Арбитражный суд с иском к ЗАО "Каспийский Трубопроводный Консорциум - Р" о взыскании с ответчика убытков за 2004-2007 годы; признании незаконным обременения правами ответчика части земельного участка площадью 0,8138 га; обязании ответчика произвести демонтаж линии электропередач; взыскании морального вреда в размере 10 тыс. рублей, а также судебных расходов. Заявленные требования мотивированы тем, что на земельном участке, принадлежащем истцам, обществом возведена высоковольтная линия электропередач, которая препятствует его возделыванию и снижает урожай. Земельный участок предоставлялся ответчику сроком на три года. По истечении указанного времени опоры не демонтированы, убытки, в том числе и упущенная выгода, истцам не компенсированы. Из материалов дела следует, что расположение линии электропередач, принадлежащей ответчику, являлось препятствием при производстве сельскохозяйственных работ на части земельного участка, занятой опорами и охранной зоной линии электропередач, поэтому суд пришел к выводу о наличии у истцов права на взыскание убытков.

Вместе с тем исковые требования были удовлетворены лишь частично, так как ответчик заявил в судебном заседании о пропуске истцом исковой давности. Суд посчитал, что в отношении убытков за 2004 год срок исковой давности действительно пропущен и с учетом этого снизил размер убытков, подлежащих взысканию с ответчика, а также обоснованно отказал в компенсации морального вреда*(107). Данный пример показывает, что лица, чьи земельные права нарушены, должны обращаться с требованиями об установлении допущенных нарушений и взыскании убытков своевременно.

Статья 63. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Положения комментируемой статьи базируются на конституционном принципе неприкосновенности собственности и иных вещных прав. Согласно п. 3 ст. 35 Конституции принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Этот принцип в равной степени относится как к собственникам земельных участков, так и к землевладельцам (землепользователям, арендаторам), однако объем возмещения для первых и вторых будет разным.

Комментируемая статья, как и ГК РФ, использует двойное наименование: "изъятие (выкуп) земельных участков". В соответствии со ст. 279 ГК РФ у собственников земельный участок может быть изъят для государственных или муниципальных нужд лишь путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (ст. 281 ГК РФ).

Отметим, что ссылка в подп. 3 п. 1 комментируемой статьи на ст. 62 Кодекса является ошибочной, так как вопросам возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд посвящена ст. 57.

Пункты 2 и 3 комментируемой статьи, по существу, воспроизводят положения ст. 279, 280 ГК РФ, однако не в полном объеме. Только на основании п. 3 ст. 279 ГК РФ можно сделать вывод о том, что исчисление годичного срока предупреждения собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора о предстоящем изъятии земельного участка начинается с момента государственной регистрации соответствующего решения государственного органа в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

До недавнего времени п. 2 ст. 279 ГК РФ не наделял органы местного самоуправления правом принимать решения об изъятии (выкупе) земельных участков. Однако комментируемая статья содержала прямо противоположную норму. Высший Арбитражный Суд РФ также исходил из того, что органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд (п. 27 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11)*(108). ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" редакция п. 2 ст. 279 была приведена в соответствие с комментируемой статьей.

Комментируемая статья не отвечает на вопрос о том, в каком порядке - судебном или административном - осуществляется изъятие (выкуп) земельных участков, если собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) с решением об изъятии не согласен. Очевидно, законодатель исходил из того, что в этом случае между сторонами возникает земельный спор, который согласно ст. 64 комментируемого Кодекса подлежит разрешению в судебном порядке. Однако при этом важно подчеркнуть, что с соответствующим иском в суд должен обращаться не собственник земельного участка, а государственный орган, принявший решение о его изъятии. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен органами, принявшими соответствующее решение, не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления.

В названном постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ подчеркивается, что, если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению.

Судебные органы нередко признают решения органов государственной власти и органов местного самоуправления об изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд незаконными именно в связи с несоблюдением при таком изъятии гарантий прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов*(109).

Статья 64. Рассмотрение земельных споров

В условиях когда земля была исключена из гражданского оборота и предоставлялась только в пользование государственными органами, большинство земельных споров рассматривалось в административном порядке. В судах рассматривались лишь земельные споры, связанные, например, с правом собственности на строение. После введения в законодательство права собственности на землю сфера судебного разрешения земельных споров существенно расширилась, однако даже по ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 120) административный порядок оставался главным, а суд выступал лишь в качестве второй инстанции.

Право на обращение в суд базируется на ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Комментируемая статья, как и предыдущие статьи данной главы, говорит о судебном рассмотрении земельных споров, а об административном порядке не упоминает. В связи с этим возникает вопрос о пределах действия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 4 данного Закона, как отмечалось выше, граждане имеют право обжаловать действия и решения должностных лиц по своему выбору либо в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган.

Было высказано мнение, что при обжаловании действий и решений государственных органов и должностных лиц нет спора о праве, а есть нарушение порядка управления. "Здесь предметом рассмотрения является не спор о праве гражданском (в широком смысле), а правомерность, законность действий конкретных должностных лиц, государственных и иных органов"*(110), и именно поэтому такие дела рассматриваются не в порядке искового производства*(111).

Если это так, то комментируемая статья не отменяет существующий административный порядок обжалования действий и решений различных органов и должностных лиц. Однако представляется, что такой подход не совсем верен и в основе жалобы на действия (решения) какого-либо органа или должностного лица лежит именно спор о праве: государственный орган (должностное лицо) считает, что гражданин не имеет права на получение земельного участка, а гражданин считает иначе; должностное лицо уверено, что оно правомерно наложило штраф на нарушителя норм земельного права, а гражданин или организация убеждены в обратном и т.п. Да, этот спор вытекает не из гражданско-правовых, а из публично-правовых (административных) отношений. Но разве он от этого перестает быть спором?

Представители науки административного права называют отношения по обжалованию действий и решений должностных лиц и органов административно-правовым спором, который может разрешаться как в административном, так и в судебном порядке*(112). В земельно-правовой литературе дела такого рода также именуются земельными спорами*(113). При таком широком толковании понятия земельного спора с введением в действие ЗК РФ Закон РФ от 27 апреля 1993 г. к земельным правоотношениям не должен применяться.

Однако думается, что законодатель в комментируемой статье исходил из традиционных представлений о споре гражданском и не рассматривал в качестве такового обжалование действий и решений должностных лиц, так как полностью исключать административный порядок обжалования действий (решений) должностных лиц и государственных и иных органов было бы преждевременно. Следует согласиться с мнением о том, что расширение компетенции судебных органов не должно сопровождаться ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Административный и судебный порядки разрешения споров совершенно не исключают друг друга; это элементы единой системы обеспечения законности и охраны прав граждан в демократическом государстве*(114).

В последние годы в России возрождается институт мировых судей. Согласно ст. 3 ФЗ от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в РФ"*(115) и ст. 23 ГПК РФ мировой судья рассматривает в качестве суда первой инстанции в числе других дел дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом. Кроме того, в компетенцию мирового судьи входит рассмотрение дел о разделе между супругами совместно нажитого имущества и дел по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 100 тыс. рублей. Это также имеет отношение к разрешению земельных споров, так как земельные участки с точки зрения гражданского законодательства являются имуществом.

Пункт 2 комментируемой статьи впервые закрепляет в федеральном земельном законе право участников земельного спора передать его на разрешение в третейский суд. Ранее действовавшим Земельным кодексом РСФСР 1991 г. допускалось разрешение третейским судом лишь имущественных споров, связанных с земельными отношениями, включая споры о возмещении убытков и определении их размеров.

Право субъектов земельных правоотношений на альтернативное разрешение земельных споров в третейском суде вытекало, кроме того, из Временного положения о третейском суде для разрешения экономических споров, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 г. (в ред. ФЗ от 16 ноября 1997 г.)*(116) и ст. 23 ранее действовавшего АПК РФ (для юридических лиц - в отношении споров, вытекающих из гражданских правоотношений и подведомственных арбитражному суду), ст. 27 и Приложения N 3 к ГПК РСФСР (для граждан)*(117), О возможности и целесообразности разрешения земельных споров третейскими судами говорилось и в юридической литературе*(118), однако практика такого рода стала складываться лишь в последние годы.

Так, например, в Орловской области решение о создании постоянно действующего третейского суда для разрешения экономических споров в сфере агропромышленного комплекса было принято дирекцией Фонда "АгроМИР" в мае 1998 г. В 1999 г. действовало пять третейских судов: головной в г. Орле при Фонде "АгроМИР" и четыре третейских суда в районах Орловской области, которые могут вести третейские разбирательства не только в своем районе, но и по искам с близлежащих территорий при желании обеих спорящих сторон и выборе ими арбитров соответствующего районного третейского суда*(119).

Фонд "АгроМИР" рекомендует гражданам обращаться в третейский суд, в случаях когда у них возникли проблемы по выполнению договоров аренды земельной доли, когда они не могут получить вовремя землю и имущество в натуре при создании крестьянского хозяйства или их не устраивает местоположение выделяемого участка либо его качество, а также в других случаях. Сельскохозяйственные организации могут обращаться в третейский суд, и в случае если имеются необоснованные требования граждан по выделению земли и имущества, если граждане самовольно заняли земельные участки и т.п. Вместе с тем предусмотрено, что третейский суд не рассматривает споры граждан и юридических лиц, возникающие:

с администрациями разного уровня;

с комитетами по землеустройству;

с судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

с налоговыми органами;

с другими государственными органами*(120).

Большое распространение третейские суды получили также в Ростовской области, где начиная с 1997 г. реализуется проект по организации третейских судов для разбирательства споров в аграрной сфере. В рамках проекта учрежден постоянно действующий третейский суд при Межрегиональном общественном фонде "ЮгАгроФонд" с представительствами в четырех районах области, разработаны Положение и Регламент, регулирующие деятельность постоянно действующего третейского суда, а также Примерные правила для разрешения разовых споров и другие нормативные документы. Проводится информационная кампания по поддержке проекта: публикуются пособия, методические рекомендации по проекту, издаются бюллетени и буклеты. На основе ростовского опыта создано 34 "пилотных" суда в различных регионах: в Омской, Кировской, Нижегородской, Орловской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Ленинградской областях, в республиках Калмыкия, Марий Эл и Чувашия*(121).

Передача спора в третейский суд возможна только по соглашению сторон; они сами выбирают судей, которые будут рассматривать дело. Исходя из этого гражданам и юридическим лицам рекомендуется включать так называемую третейскую оговорку, т.е. положение о том, что споры между сторонами разрешаются третейским судом, в заключаемые ими договоры (например, в договор об аренде земельного участка или земельной доли и др.).

Разбирательство дела в третейском суде носит обычно закрытый (непубличный) характер, а решение суда исполняется сторонами, как правило, добровольно. Однако если этого не происходит, заинтересованная сторона обращается в соответствующий суд (общей юрисдикции или арбитражный) с заявлением о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.

В ряде случаев конфликты удается уладить после обращения в третейский суд еще на стадии подготовки дела к разбирательству. Так, в третейский суд при "ЮгАгроФонде" обратилась пенсионерка хутора Красный Кут Октябрьского района Ростовской области по поводу несоблюдения условий договора аренды земельной доли племенным заводом "Россия". В течение нескольких месяцев она не могла получить причитающуюся ей по договору арендную плату, хотя неоднократно обращалась и к руководителю хозяйства, и в управление сельского хозяйства.

После обращения истицы в третейский суд состав третейского суда выехал в хозяйство и провел переговоры с руководителем племзавода. В результате состоявшихся переговоров и мотивов невыполнения условий договора ответчиком спор был благополучно разрешен путем заключения мирового соглашения и вынесения определения о прекращении дела. Мировое соглашение было выполнено ответчиком в течение следующего дня после его заключения*(122).

С 27 июля 2002 г. вступил в действие ФЗ от 24 июля 2002 г. "О третейских судах в РФ". Согласно данному Закону в третейский суд может по соглашению сторон быть передан любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено ФЗ.

Сторонами третейского разбирательства могут быть организации - юридические лица, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, физические лица, которые предъявили в третейский суд иск в защиту своих прав и интересов либо которым предъявлен иск.

Спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами третейского соглашения (в письменной форме). Оно может быть заключено в отношении всех или определенных споров, которые возникли или могут возникнуть между сторонами в связи с каким-либо конкретным правоотношением.

Решение третейского суда принимается большинством голосов третейских судей. По ходатайству сторон суд принимает решение об утверждении мирового соглашения, если мировое соглашение не противоречит законам и иным нормативным правовым актам и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Содержание мирового соглашения излагается в решении третейского суда.

Если в третейском соглашении не предусмотрено, что решение третейского суда является окончательным, то в течение трех месяцев со дня его получения оно может быть оспорено участвующей в деле стороной путем подачи заявления об отмене решения в компетентный суд. Порядок оспаривания решения третейского суда определяется арбитражным процессуальным или гражданским процессуальным законодательством РФ.

Решение третейского суда может быть отменено компетентным судом, лишь в случаях если:

1) сторона, подавшая заявление об отмене решения третейского суда, представит доказательства того, что:

третейское соглашение является недействительным по основаниям, предусмотренным ФЗ;

решение вынесено по спору, не предусмотренному третейским соглашением или не подпадающему под его условия, либо содержит постановления по вопросам, выходящим за пределы третейского соглашения;

состав третейского суда или третейское разбирательство не соответствовали положениям ст. 8, 10, 11 или 19 названного ФЗ;

сторона, против которой принято решение третейского суда, не была должным образом уведомлена об избрании (назначении) третейских судей или о времени и месте заседания третейского суда либо по другим причинам не могла представить суду свои объяснения;

2) компетентный суд установил, что:

спор, рассмотренный третейским судом, в соответствии с ФЗ не может быть предметом третейского разбирательства;

решение третейского суда нарушает основополагающие принципы российского права.

Решение третейского суда исполняется добровольно в порядке и сроки, которые установлены в данном решении. Если этот срок не установлен, оно подлежит немедленному исполнению.

Если решение не исполнено добровольно в установленный срок, оно подлежит принудительному исполнению, которое осуществляется по правилам исполнительного производства, т.е. на основе выданного компетентным судом исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.

Появление частной собственности на землю в России, введение земельных участков в гражданский оборот привели к расширению круга земельных споров. Теперь они касаются не только порядка предоставления и изъятия земель, но и вопросов владения, пользования и распоряжения земельными участками, заключения и исполнения договоров аренды и иных сделок с землей. Все это приводит к резкому увеличению земельных споров, и даже введение института мировых судей и передача ряда дел по желанию сторон на рассмотрение третейских судов пока не привели к снижению нагрузки на суды и арбитражные суды.

В связи с этим в юридической литературе, на наш взгляд, обоснованно предлагается создать специальные земельные суды, которые можно было бы наделить особыми полномочиями, и предусмотреть особый порядок их формирования. Кроме того, в законодательстве следует дать точное определение понятия земельного спора, сформулировать его отличия от других споров; ввести классификацию земельных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению земельных споров; установить способы защиты поземельных прав и законных интересов граждан и юридических лиц; закрепить понятие надлежащей стороны в земельных спорах и установить сроки давности*(123).

Все перечисленные вопросы являются актуальными независимо от того, будут ли созданы в России специальные земельные суды или рассмотрение земельных споров будет осуществляться в рамках существующей судебной и судебно-арбитражной системы.