Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр 2 часть

Распоряжением Мэра Москвы от 6 февраля 1997 г. N 105-РМ "О порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г. Москвы"*(148), распоряжением Правительства Москвы от 19 июня 2003 г. N 1049-РП "О создании автоматизированной информационной системы "мониторинг реализации генерального плана развития Москвы"*(149), ведение мониторинга московских земель возложено на Московский земельный комитет (ныне Департамент земельных ресурсов города Москвы), который осуществляет функции совместно с другими органами исполнительной власти города Москвы с привлечением:

- Московского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (МосЦГМС) в части мониторинга загрязнения земель тяжелыми металлами и другими опасными веществами;

- Московского лесопаркового территориально-производственного объединения "Мослесопарк" (МЛТПО "Мослесопарк") в части мониторинга лесных насаждений и парков;

- Московско-Окского бассейнового водохозяйственного объединения (МОБВХО) в части мониторинга водных источников, прибрежных полос, водоохранных зон и их загрязнения;

- Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора (МГЦ ГСЭН) г. Москвы в части мониторинга санитарно-гигиенического состояния земель;

- Московского научно-производственного центра геолого-экологических исследований и использования недр "Геоцентр-Москва" (МНПЦ "Геоцентр-Москва") в части мониторинга геологических наблюдений за развитием карстово-суффозионных, оползневых и техногенных процессов, мощности и обводненности техногенных отложений.

На специальные органы возложена обязанность по организации государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, осуществлению мониторинга земель и выявлению нарушений земельного законодательства*(150).

Так, в постановлениях Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 (в ред. от 22 июня 2007 г.) "О государственном земельном контроле"*(151), от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии)*(152) государственный земельный контроль осуществляет Росреестр через свои территориальные органы*(153) также совместно и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами*(154).

В пределах своей компетенции государственный контроль в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования*(155).

Министерство сельского хозяйства РФ организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель*(156).

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам в составе РФ и РФ в целом, а также по отдельным природным комплексам.

В целях приведения договорной документации в соответствие с Гражданским кодексом РФ и укрепления договорной дисциплины приказом бывшего комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 16 апреля 1996 г. N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель.

Настоящая форма договора введена в действие с 31 марта 1996 г. Данным приказом соответствующим службам субъектов РФ, директорам институтов и предприятий данной системы поручено обеспечить применение указанной формы договора при его заключении со всеми предприятиями, организациями и учреждениями, а также принять надлежащие меры по полному и качественному составлению и оформлению договорной документации.

Принципами ведения мониторинга являются: достоверность и точность данных мониторинга земель фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов; непрерывность ведения мониторинга земель; единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных; наглядность; доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну; экономичность и эффективность; централизованное руководство по единой методике в масштабе РФ.

Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной информационной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в органах Росреестра.

Из п. 7 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель (далее - Положение) следует, что для получения необходимой информации при мониторинге земель применяются:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземные съемки, наблюдения и обследования (сплошных и выборочных);

г) соответствующие фонды данных*(157).

Главное назначение съемок и наблюдений с космических аппаратов и высотных самолетов - получение характеристик состояния земель на глобальном и региональном уровнях.

Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэрокосмической информации.

Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с использованием полигонов, эталонных участков, стационарных и передвижных лабораторий.

В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием земель:

базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель);

периодические (через год и более);

оперативные (фиксирующие текущие изменения) (более подробно см. п. 8 Положения). По мнению некоторых авторов, в четвертую группу наблюдений входит ретроспективный, исторический анализ предшествующих наблюдений*(158). Систематизация и обработка результатов этих этапов мониторинга должны быть положены в основу пространственно-временного прогноза изменений состояния и использования земель.

Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ)*(159).

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации, сопровождающиеся тематическими картами, диаграммами, таблицами, характеризующими динамику и направления развития изменений состояния и использования земель.

Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геологоразведочными, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) являются основой для ведения земельного кадастра и служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентных органов в соответствии с их задачами в области использования и охраны земель.

Правообязывающие решения доводятся до сведения пользователей земель для совершения действий по устранению земельных правонарушений, проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель. На основании полученных материалов, характеризующих, например, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия влияния на растительный и животный мир, органы государственного управления имеют возможность привлекать виновных в этих нарушениях лиц к ответственности.

По результатам оценки состояния земель территориальные органы Росреестра разрабатывают и по согласованию с соответствующими органами направляют в соответствующее агентство предложения по мониторингу земель на определенный период.

Росреестр, Министерство природных ресурсов и экологии РФ с участием других федеральных органов исполнительной власти обобщают полученные предложения, разрабатывают и представляют в Правительство РФ федеральную программу мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно не позднее 1 сентября уточняют ее с учетом поступивших предложений.

Полученные результаты накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Основной задачей хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации является организация оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.

Государственный мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, стандартных форматов данных нормативно-технической базы, систем координат, утвержденных Правительством РФ в установленном порядке.

Финансирование мониторинга земель осуществляется за счет ассигнований из республиканского бюджета и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за землю.

Статья 68. Землеустройство

1. Новый кодекс практически повторяет понятие землеустройства, содержащееся в Федеральном законе "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ*(160) (в ред. от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ): землеустройство включает мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

По мнению С.И. Носова, Н.М. Матасовой, А.В. Мороз, современное землеустройство - отрасль научных знаний, объективный процесс производственной деятельности и система действий по организации использования и охраны земли как достояния населения, сферы управления, базиса и средства производства, объекта недвижимости с помощью приспособления территории к изменяющимся условиям природной, экономической и социальной среды для решения продовольственных и иных хозяйственных задач*(161). С помощью землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихозяйственные) особенности ее использования. Помимо обеспечения оптимального использования земли землеустройство, равно как ведение государственного мониторинга земель, земельного кадастра, способствует их эффективной охране.

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. ФЗ от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 23 июля 2008 г.)*(162) (далее - Закон) в ст. 9-18 конкретизирует мероприятия, перечисленные в п. 1 комментируемой статьи. Так, по Закону проведение землеустройства включает в себя:

геодезические и картографические работы;

почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

оценку качества земель;

инвентаризацию земель (ст. 9 Закона);

геодезические и картографические работы. Их материалы являются основой (имеют подготовительный характер) для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства. (ст. 10 Закона).

Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям (ст. 11 Закона), т.е. изучение условий и подготовка необходимой информации для осуществления землеустройства. При этом земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.

Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие изыскательские работы, обязаны за свой счет приводить земельные участки в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и сдавать их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам под контролем местных комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам.

Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре.

Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возмещают собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду.

Размер земельного налога или арендной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей за землю с собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, пропорционально сроку и занимаемой части земельного участка.

Оценка качества земель необходима для получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве.

Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (ст. 12 Закона).

Инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков других характеристик земель.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:

разработку предложений о рациональном использовании земель и их охране;

природно-сельскохозяйственное районирование земель.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией (ст. 14 Закона).

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в РФ, субъектах РФ и муниципальных образованиях.

При межотраслевом планировании и прогнозировании землеустроительные органы предлагают научно обоснованные долгосрочные и краткосрочные программы рационального распределения земель. При этом определяется перспективная потребность в земельных ресурсах отраслей хозяйства; выявляются плохо используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их использования и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или региональных схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные задачи землеустройства зависят от характера производства, его особенностей, специализации.

В результате аграрной реформы стали реальностью многоукладное сельское хозяйство и различные формы собственности на землю. Большие изменения произошли в структуре земельных ресурсов страны, резко возросло количество собственников земли. Значительно сократилась площадь земель коллективных сельскохозяйственных предприятий из-за передачи их в фонд перераспределения, в ведение администраций населенных пунктов, негативного влияния агроклиматических, социально-экономических и других факторов*(163).

Важнейшими требованиями при землеустройстве являются планирование использования сельскохозяйственных земель с максимальным учетом природных, эколого-хозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшение сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий; сохранение и повышение плодородия почв*(164).

Для других земель, в первую очередь для земель населенных пунктов, вопрос оптимальности землепользования также исключительно важен. Но в данном случае общество исходит уже не из требования полноты использования всех полезных свойств земли, а лишь рассматривает эти свойства как факторы, ограничивающие различные виды деятельности.

Например, вопрос о целесообразности возведения какого-либо объекта зависит от потребности общества в этом объекте, и в качестве обоснования его возведения не может быть стремление рационализировать землепользование. При этом свойства земли выступают лишь как ограничивающие факторы, например, на определенном участке исходя из его качественных показателей может быть возведен только малоэтажный объект и т.п.*(165) В городских и сельских поселениях планирование и организация рационального использования земель и их охрана проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

К объектам землеустройства отнесены территории субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон*(166).

Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 501 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства РФ и признании утратившим силу постановления Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396"*(167) слова "территориального землеустройства" заменены в Законе на "описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства". В ст. 15 Закона порядок описания местоположения границ объектов землеустройства определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти*(168).

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, в настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии*(169) (далее - Росреестр). Росреестр осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росреестр организует проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти.

Как следует из письма Роснедвижимости от 24 июня 2008 г. N ВК/3232 "Об описании и установлении границ объектов землеустройства", описание местоположения границ объектов землеустройства включает следующие этапы:

1) подготовительные работы;

2) составление карты (плана) границ субъекта РФ, муниципального образования, населенного пункта, территориальных зон, зоны с особым условием использования территорий (далее - карта (план) границ соответствующей территории или карта (план) объекта землеустройства);

3) формирование землеустроительного дела по составлению карты (плана) границ соответствующей территории;

4) рассмотрение карты (плана) границ соответствующей территории (согласование, утверждение);

5) сдачу землеустроительного дела заказчику и в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Подготовительные работы включают сбор и изучение сведений об объекте землеустройства, содержащихся в документах по установлению границ соответствующих территорий, государственном кадастре недвижимости, документах по планированию организации территорий (землеустроительная, градостроительная, лесоустроительная и иная подобная документация), а также сведения об имеющейся геодезической и картографической основе.

По результатам подготовительных работ составляется карта (план) границ соответствующей территории, которая включает в себя графическую и текстовую части.

Согласование прохождения устанавливаемых (уточняемых) границ, отображенных на графической части карты (плана), проводится с соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Карта (план) границ соответствующей территории в части прохождения границы утверждается органом государственной власти или органом местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законодательством уполномочен принимать решение об установлении границы такой территории.

Перед утверждением карты (плана) границ соответствующей территории органом государственной власти или органом местного самоуправления рекомендуется указанный документ (землеустроительное дело) направлять на рассмотрение в соответствующий территориальный орган Роснедвижимости.

Территориальный орган Росреестра рассматривает карту (план) границ соответствующей территории в порядке, установленном Положением о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514.

Основаниями для отказа в визировании карты (плана) соответствующей территории территориальным органом Роснедвижимости являются:

- пересечение устанавливаемой (уточняемой) границы субъекта РФ, или границы муниципального образования, или границы населенного пункта с границей земельного участка (участков), учтенного в государственном кадастре недвижимости;

- отсутствие пояснительной записки;

- отсутствие графической части с указанием устанавливаемой (уточняемой) границы соответствующей территории;

- отсутствие списка координат поворотных (характерных) точек границ соответствующей территории, а также значений среднеквадратических ошибок определения координат;

- несоответствие выбранной системы координат системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости;

- границы территориальной зоны или зоны с особым условием использования территорий не соответствуют указанным в пояснительной записке исходным данным (нормативам, утвержденным документам, которыми определялись границы, и т.п.).

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законодательством уполномочен принимать решение об установлении границы такой территории, утверждает карту (план) границ соответствующей территории в установленном порядке путем постановки подписи на титульном листе землеустроительного дела и графической части карты (плана).

Один экземпляр утвержденного землеустроительного дела исполнитель работ сдает в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

На основании акта соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления, которым утверждены границы, и землеустроительного дела готовится пакет документов, содержащих сведения о границах соответствующих территорий и необходимых для представления в орган кадастрового учета.

Установление на местности административных границ и границ населенных пунктов рекомендуется осуществлять на основе утвержденного землеустроительного дела, содержащего описание местоположения границ указанных территорий, по мере проведения кадастровых работ по земельным участкам, границы которых совпадают с границами указанных объектов землеустройства.

По результатам проведения кадастровых работ при внесении сведений о земельных участках в государственный кадастр недвижимости одновременно уточняются сведения о границах субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов*(170).

Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством РФ. Так, в п. 2 постановления Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 688 "Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства"*(171) предусмотрено, что установление на местности границ объектов землеустройства осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости о соответствующих объектах землеустройства.

Документы и материалы, полученные при выполнении работ по установлению на местности границ объекта землеустройства, включаются в землеустроительное дело.

Не исключается на уровне общегосударственных мероприятий землеустройства: определение основного целевого характера земельных массивов, разработка крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных ресурсов; разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; подготовка материалов к принятию решений об установлении границ административно-территориальных образований и вынос их границ в натуре после принятия соответствующего решения; разработка целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т.п.

Основаниями для всех перечисленных мероприятий по проведению землеустройства являются:

решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

договоры о проведении землеустройства;

судебные решения*(172).

Проводя землеустройство, государство осуществляет управление землями независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки. Кадастр недвижимости и мониторинг земель, зонирование и районирование территории создают научно-информационную базу землеустройства.

Не менее важным научно-информационным источником землеустройства является земельно-правовая сторона организации производства предприятий и хозяйств, так как право собственности, владение и пользование землей предполагают ее рациональное использование и охрану.

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

изменения границ объектов землеустройства;

выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий*(173).

Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов, указанный Закон к полномочиям РФ в области регулирования проведения землеустройства относит:

установление порядка проведения землеустройства;

координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;

проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;

организация и осуществление контроля за проведением землеустройства;

разработку, согласование и реализацию генеральной схемы землеустройства территории РФ;

управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

другие установленные федеральными законами полномочия РФ в области регулирования проведения землеустройства.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие землеустройство, перечислены в указах Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г.) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 марта 2009 г.)*(174); от 25.12.2008 N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"*(175).