Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр 8 часть

по обращениям граждан, юридических лиц, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с нарушением земельного законодательства;

при возникновении задолженности по арендной плате за землю в течение двух кварталов;

по информации об использовании земельного участка не в соответствии с целевым и разрешенным использованием.

Должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, имеют право:

беспрепятственно посещать (при предъявлении служебного удостоверения) предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, с составлением акта обследования земельного участка;

оформлять в необходимых случаях акты приемки и передачи земельных участков в случаях, связанных с принудительным освобождением земельных участков;

давать юридическим, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предупреждения по вопросам использования земель, устранения нарушений законодательства и договорных отношений;

привлекать в установленном порядке специалистов Комитета по природопользованию и экологии, Департамента архитектуры и градостроительства и других структурных подразделений администрации города и государственных органов, в том числе сотрудников органов внутренних дел, для проведения обследования земельных участков, проверок выполнения мероприятий по охране земель;

направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, а также о лишении определенного статуса (лицензии);

вносить предложения органам, уполномоченным на распоряжение земельными участками, о полном или частичном изъятии земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

осуществлять превентивные мероприятия, направленные на предупреждение возникновения нарушений земельного законодательства гражданами и организациями, в том числе с использованием средств массовой информации;

брать объяснения с граждан и юридических лиц при выявлении признаков нарушений земельного законодательства;

требовать от лиц, использующих земельные участки, документы, подтверждающие их права на пользование земельными участками;

требовать от арендаторов земельных участков платежные поручения (квитанции) о внесении арендной платы при проведении сверок по арендной плате с составлением акта сверки.

В отличие от государственного и муниципального земельного контроля общественный земельный контроль не имеет установленных законодательством полномочий и порядка проведения. При осуществлении общественного земельного контроля действует принцип "разрешено все, что не запрещено законом". Общественный земельный контроль может проводиться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством. К ним относятся направление жалоб, предложений в органы государственной власти и местного самоуправления, проведение пикетов, митингов, публичных слушаний, местных референдумов, общественных слушаний. Например, в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум, который охватывает всю территорию муниципального образования. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные ФЗ;

по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с ФЗ. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Общественный земельный контроль является одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Общественный земельный контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и гражданами в соответствии с законодательством.

Специальный порядок осуществления общественного земельного контроля федеральным законодательством не установлен, поэтому гражданам и общественным объединениям необходимо руководствоваться общими положениями экологического, земельного и иного законодательства, регулирующего их участие в принятии экологически и социально значимых решений, защите своих прав и законных интересов.

Граждане имеют право осуществлять общественный земельный контроль как самостоятельно, так и коллективно - путем создания общественных объединений. В соответствии с ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Учредителями общественного объединения могут являться как физические лица, так и юридические лица (общественные объединения), созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. Наиболее распространенным видом экологических общественных объединений стали общественные организации. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Общественные объединения подразделяются на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Статьями 11, 12 ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливаются права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Путем реализации некоторых своих прав граждане и общественные объединения осуществляют в том числе общественный земельный контроль. В частности, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

ФЗ также предусмотрена возможность осуществления общественного экологического контроля, который проводится в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Хотя, как и в случае с общественным земельным контролем, порядок проведения общественного экологического контроля законодательно не определен, очень важной является норма о том, что результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Помимо экологического и земельного законодательства, граждане и общественные объединения при осуществлении общественного земельного контроля могут применять Конституцию РФ, иные законодательные акты, в частности законодательство о референдумах, об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Так, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(339) позволяет осуществлять общественный земельный контроль путем признания действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в области земельных отношений незаконными. Данный Закон устанавливает четкую процедуру обжалования таких действий и решений.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина в суд либо по месту его жительства, либо по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

три месяца с того дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.

Статья 73. Производственный земельный контроль

Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно ЗК РФ обязан осуществлять производственный земельный контроль.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу Росреестра и его территориальных органов, но не чаще одного раза в год.

Производственный земельный контроль (фактически самоконтроль собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков за своими земельными участками) является потенциально наиболее эффективным видом земельного контроля. Во-первых, кому как не землевладельцу и землепользователю быть заинтересованным в соблюдении установленных требований не только под угрозой применения мер государственного принуждения, но и в целях предупреждения причинения ущерба как себе, так и третьим лицам. Во-вторых, к каждому земельного участку не приставишь государственного или муниципального инспектора.

Вместе с тем порядок проведения производственного земельного контроля в земельном законодательстве четко не определен, что не позволяет его надлежащим образом формализовать, определить круг лиц, обязанных его проводить, процедуры проведения. Это могло бы существенно повысить эффективность производственного земельного контроля.

Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные лица. Вопросами производственного контроля на сельскохозяйственных предприятиях занимаются землеустроители. Их задача - составление экономически и экологически обоснованных проектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В некоторых хозяйствах имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных и лесонасаждений: гидротехники, агромелиораторы, агрономы-экологи*(340). Существует опыт организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйственных угодий. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за сельскохозяйственными землями целесообразен не только на сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или постоянно отводятся в пользование различных несельскохозяйственных предприятий - нефтедобывающих и перерабатывающих, промышленных и др. Горнодобывающие предприятия используют в своих целях земельные участки и передают их прежнему собственнику, землевладельцу, землепользователю уже рекультивированными (восстановленными). За своевременностью отчуждения и передачи, а также за приведением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это лишний раз подтверждает, что производственный контроль является одним из неотъемлемых и необходимых звеньев механизма контроля за использованием и охраной земель.

Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением и земельный контроль.

Как известно, нарушители земельного законодательства могут привлекаться не только к административно-правовой, но и к другим видам юридической ответственности, в частности: гражданско-правовой (возмещение вреда, причиненного земле); земельно-правовой (изъятие земельного участка, не используемого по назначению либо используемого с нарушениями законодательства); уголовной.

Применение гражданско-правовой, земельно-правовой и уголовной ответственности за земельные правонарушения осуществляется судом. Наложение административных взысканий за земельные правонарушения производится судьей единолично либо уполномоченными должностными лицами государственных органов исполнительной власти.

Все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент предоставления земли. Целевое назначение в использовании земельного участка не может быть самостоятельно изменено собственником земельного участка или землепользователем. Отклонение от целевого назначения (размещение торговых киосков и павильонов на земельном участке, предоставленном для обслуживания жилого дома; строительство объекта общественного питания на земельном участке, предоставленном для размещения торговых помещений, и пр.) признается земельным правонарушением. Проверка соответствия фактического использования земельного участка его целевому назначению имеет существенное значение именно в начальный период использования, т.е. в период освоения предоставленного участка, поскольку это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектов действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений.

Основной обязанностью сельскохозяйственных землепользователей является обязанность по сохранению плодородия почв. Нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, выразившееся в снижении плодородия почв, является земельно-административным деликтом. Нерациональное использование земель означает ведение хозяйства экономически малоэффективными способами, приводящими к снижению плодородия почв, в том числе путем посева сельскохозяйственных культур, непригодных для почв данного вида, применения технологий сельскохозяйственного производства, не отвечающих нормативным требованиям при обработке посевов или уборке урожая, подготовке посевных площадей, перевод пашни в залежь и т.п. Важным признаком объективной стороны является невыполнение землепользователем задач по нормативному извлечению позитивных результатов хозяйственной деятельности. Поэтому землеустроители или лица, осуществляющие производственный земельный контроль, вправе потребовать у землепользователя все имеющиеся у него документы, свидетельствующие об урожайности земельного участка (статистические отчеты, договоры продажи выращенной сельскохояйственной продукции, справки и др.).

Для успешного проведения земельного контроля важное значение имеют обследования, направленные на определение качественного состояния земель. Такие обследования можно подразделить на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные и пр. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и видах растительности. При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, а также определения возможных путей их более целесообразной эксплуатации. В этих случаях для принятия квалифицированного решения по результатам земельного контроля требуются специальные познания (почвоведческие, агрохимические и пр.). Поэтому к проведению проверок соблюдения земельного законодательства при необходимости привлекаются специалисты землеустроительных, научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций. К примеру, при порче земель, выразившейся в их отравлении либо загрязнении, заключение о состоянии земель и степени загрязнения может дать почвовед по результатам специального анализа. Отбор проб для анализа должен производиться в присутствии землепользователя. Фиксация данного процессуального действия должна осуществляться путем составления и подписания акта отбора проб. О характере развития эрозии почв может дать заключение не только почвовед, но и агролесомелиоратор. При нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта землеустройства, к проверке целесообразно привлекать представителей землеустроительной организации.

Решение о необходимости привлечения специалистов, как правило, принимается после предварительного обследования земельного участка. О предстоящих обследовательских работах (дате и времени проведения, виде обследования) контролируемый субъект должен быть официально извещен.

Производственный контроль занимает особое место в области охраны окружающей среды. ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(341) в ст. 67 определяет, что производственный контроль в области охраны окружающей среды, иными словами, производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие государственный контроль.