Дискуссии о развитии государственно-частного партнёрства

Современные дискуссии о необходимости развития го­сударственно-частного партнёрства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР) затрагивают финансирование проектов, погашение государственного долга и т.д. В частности, в Гер-

мании, Нидерландах и Австрии противники РРР часто ука­зывают на то, что государство может привлечь более дешё­вые источники финансирования. Действительно, в некото­рых странах общественные услуги финансируются и коор­динируются через централизованные агентства, например Национальный кредитный фонд (National Loans Fund) в Великобритании или Федеральное агентство по финансиро­ванию (Bundesfinanzierungsagentur) в Австрии. Кроме того, в стоимость частного финансирования проектов РРР вклю­чается премия на покрытие рисков, которые государство готово передать частному сектору.

Как показывает опыт Великобритании, по мере реали­зации проектов РРР разница (спред) между стоимостью ка­питала для частного сектора и для государства уменьшает­ся. Эволюция издержек финансирования проектов РРР в Великобритании показана в таблице 6.2. В ней отражены источники финансирования, спред (разница между стоимо­стью привлечения частного и государственного капитала), средний срок кредитования, отношение заёмных средств к собственным и показатель внутренней доходности собствен­ных средств.

Таблица 6.2 Изменения в структуре финансирования проектов РРР в Великобритании

На основе накопленного опыта и в условиях обострения конкуренции рынок капитала и банковский сектор прояв­ляют всё большую готовность соглашаться на более низ­кую премию за риск, что отражается в снижении спреда. Именно поэтому в дискуссии о преимуществах РРР следует учитывать точную цену рисков, которые принимает на себя частный сектор.

Критики РРР указывают: позволяя снижать объём бюд­жетных расходов в текущем периоде, эта система партнёр­ства вместе с тем уменьшает возможности распоряжаться бюджетными средствами в будущем, поскольку предпола­гается, что государство принимает на себя определённые долгосрочные обязательства. В ответ на это британское министерство финансов подчеркнуло, что основная цель проектов — создание дополнительной стоимости, а не уп­равление государственными обязательствами.

Необходимо отметить также, что будущим платежам во многих случаях соответствуют обязательства частных партнёров по оказанию услуг. Кроме того, величина плате­жей часто определяется в зависимости от количественных и качественных характеристик услуг. Подобная «ориента­ция на результат» полностью отсутствует при реализации проекта исключительно государственными структурами. Некоторые виды будущих платежей государства частным партнёрам не признаются государственным долгом по маа­стрихтским критериям. В этом случае учитываются лишь платежи, приходящиеся на определённый год.

Анализ реализации проектов РРР в ряде европейских стран показывает, что позитивные результаты проектов связаны с более низкими затратами на инвестиции и (или) более низкой стоимостью оказываемых общественных ус­луг. Устойчивость этих преимуществ с учётом накоплен­ного опыта реализации проектов РРР можно считать до­казанной.

В целом можно сделать вывод, использование позитив­ного опыта РРР приводит к росту инвестиций в развитие

общественной инфраструктуры. При этом модель РРР не замещает, а заполняет государственные инвестиции.

6.6 Государственно-частное партнёрство в коммунальной сфере в РФ

Социально-экономическая ситуация в России становит­ся всё более зависимой от состояния и реформирования жиз­необеспечивающих инфраструктурных отраслей, особое место среди которых занимает жилищно-коммунальный комплекс (ЖКХ). В реализации рыночных реформ жилищ­но-коммунальная сфера отстала от других инфраструктур­ных отраслей на 5-10 лет, кризис жилищно-коммунально­го хозяйства (ЖКХ) продолжает углубляться. Особые про­блемы возникли в управлении жилищно-коммунальными объектами, а низкое качество и недостаточная эффектив­ность управления ведут к повышению стоимости услуг ЖКХ и снижению надёжности функционирования системы. Не­достаточное внимание к обеспечению устойчивого функци­онирования ЖКХ может привести к непредсказуемым со­циальным последствиям, поскольку отсутствие тепла, воды, канализации, чрезмерная ветхость сетей, коммуникаций, основных средств угрожают здоровью и жизни российских граждан.

Партнёрство власти и бизнеса в инфраструктурных от­раслях в последние годы рассматривается как базовый ком­промисс между двумя прямо противоположными подхода­ми к судьбе недвижимого имущества в этих отраслях — сохранением публичной собственности и системы управле­ния инфраструктурными объектами и их полной привати­зацией. Суть компромисса — в сохранении публичной (го­сударственной или муниципальной) собственности на эти объекты и в то же время привлечении к созданию, модер­низации и управлению ими частного бизнеса на основе со­ответствующих договоров. Инфраструктура коммунально­го комплекса, в первую очередь системы теплоснабжения,

водоснабжения и водоотведения, возможно, самый актуаль­ный и значимый объект такого партнёрства.

На заседании Правительства Российской Федерации 28 октября 2004 года среди основных направлений эконо­мических преобразований в ЖКХ России была выделена задача «привлечения частного бизнеса к управлению и ин­вестированию в коммунальный комплекс при преимуще­ственном сохранении публичной (муниципальной) соб­ственности на коммунальную инфраструктуру» [122].

Действительно, в условиях кризисного финансового со­стояния муниципальных и государственных организаций коммунального комплекса, недостатка у них собственных оборотных средств, высокого износа коммунальной инфра­структуры привлечение в сферу коммунального хозяйства частного бизнеса кажется своевременным, оправданным и перспективным. Потенциально коммунальное хозяйство является одной из самых привлекательных отраслей эко­номики с точки зрения экономических рисков, и существу­ет объективная возможность для привлечения в эту сферу профессионалов, готовых заниматься бизнесом на понят­ных, стабильных и справедливых условиях. Вопрос только в том, что необходимо сделать, чтобы эти условия были именно такими.

С июля 2005 года введён в силу Закон Российской Феде­рации «О концессионных соглашениях», который создал определение концессионной деятельности в гражданском законодательстве РФ и определил принципиальную возмож­ность приложения концессионных принципов к коммуналь­ной инфраструктуре. Как правило, именно с этим законом связывают возможность ведения деятельности частных ком­паний в муниципальном секторе.

В отсутствие закона «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания» и до принятия за­кона «О концессионных соглашениях» хозяйственная прак­тика в отрасли ЖКХ развивалась в направлениях предпо­лагавших активное разгосударствление управления комму-

нальной инфраструктурой и привлечение внебюджетных инвестиций в эту отрасль.

В настоящий момент в России существует несколько юридических моделей участия частного бизнеса в комму­нальных предприятиях, базирующихся на действующем гражданском законодательстве [120]:

— приватизация муниципального предприятия на базе всего имущества, включая инфраструктуру, с после­дующим допуском частного бизнеса в его капитал;

— приватизация муниципального предприятия с после­дующим допуском частного бизнеса в управление дан­ным предприятием на базе договора управления;

— приватизация муниципального предприятия на базе имущества, за исключением инфраструктуры, кото­рая остаётся в муниципальной собственности и пере­даётся в долгосрочную аренду, с последующим допус­ком частного бизнеса в капитал акционированного предприятия;

— ликвидация муниципального предприятия с возвра­том имущества в муниципальную казну и последую­щая передача имущества вновь образованной проек­тной компании с участием частного капитала.

С целью решения проблем развития инфраструктуры эти варианты могут сочетаться с инвестиционным догово­ром, в рамках которого частный оператор берёт обязатель­ство инвестировать в развитие инфраструктуры на взаимо­приемлемых условиях (включая тарифы), определяющих окупаемость инвестиций. Другим вариантом, позволяющим привлечение бюджетных субсидий, является сочетание до­говора аренды с договором муниципального заказа (заку­пок) на развитие инфраструктуры, который оплачивается муниципалитетом из бюджета, включая арендные платежи оператора, бюджетные источники, субсидии вышестоящих бюджетов.

В настоящее время такая деятельность частного бизне­са широко развита в ЖКХ. Систематических исследований

объёмов деятельности частных операторов в коммуналь­ном хозяйстве пока нет, но, анализируя деятельность круп­нейших частных операторов коммунального хозяйства мож­но установить, что арендными моделями охвачено в элект­роснабжении свыше 5 млн. человек, в теплоснабжении — свыше 10 млн. человек, в водоснабжении — свыше 9 млн. человек. Арендная модель широко используется при рефор­ме электроэнергетики и вызывает интерес РАО «ЕЭС Рос­сии» в качестве модели объединения активов «большой» и коммунальной энергетики под одним управлением для эф­фективной деятельности вновь создаваемых ТГК.

По данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой), уже сегод­ня около 16-25 % коммунальных предприятий водо-, теп­ло-, электроснабжения имеют частную или смешанную фор­му собственности, возникшую в результате акционирова­ния, приватизации или выкупа муниципального или госу­дарственного имущества. В коммунальной энергетике (без учёта дочерних и зависимых обществ РАО «ЕЭС России») на частные и смешанные предприятия различных органи­зационно-правовых форм приходится 37 % производимых услуг электроснабжения, более четверти объёма отпускае­мого тепла. Также на частные предприятия приходится примерно 17% производимых услуг в сфере водоснабже­ния и водоотведения [121].

По мнению представителей Федерального агентства по ЖКХ, суть предлагаемых новаций в рамках инвестицион­ной политики Росстроя заключается в том, что центр тяже­сти в работе Федерального агентства необходимо перенести с механического распределения централизованных капиталь­ных вложений, выдаваемых на безвозмездной основе, на со­здание инвестиционного механизма, обеспечивающего раз­витие и поддержку эффективного собственника и его бизне­са. При этом не ставится целью забрать под своё управление уже сложившуюся собственность, региональную инфраструк­туру коммунального хозяйства, а дать регионам обеспечен-

ные инвестиции, технологии работы, т.е. финансы, органи­зацию работ и технологическое решение проблем.

Для этого необходимо на региональном и местном уров­не создавать организационно-правовую среду функциони­рования нового бизнеса, вопросы собственности, консоли­дацию местных финансовых и технических ресурсов, тех­ническую стратегию, тактику и т.д., а также обеспечить прозрачность и сбалансированность бюджетной и тариф­ной политики. Необходимо также определить механизмы реструктуризации накопившейся задолженности.

С приходом в отрасль частного бизнеса, прежде всего, связывается надежда на увеличение капитальных вложений в модернизацию и обновление основных фондов отрасли. Но возможность привлечения инвестиций — не единственный и даже не самый ценный ресурс частного бизнеса, в котором могут быть заинтересованы публичные органы власти. Ком­мунальному комплексу сегодня требуются в первую очередь современные управленческие технологии, инновационные технические решения и элементы реальной конкуренции. Всё это может привнести частный бизнес, который способен стать движущей силой развития коммунальной отрасли. Под развитием понимаются не просто институциональные пере­мены, но также повышение доступности, качества и надёж­ности оказания коммунальных услуг, оптимизацию инфра­структуры и сокращение неэффективных затрат.

Во многих странах государственно-частные партнёрства в инфраструктурных отраслях (водо-, тепло-, газо-, элект­роснабжение, водоотведение, дорожное хозяйство и т.д.) получили широкое распространение сравнительно недав­но — в 80-90-х годах прошлого века. При этом накоплен­ный опыт содержит в себе как истории успеха, так и исто­рии неудач.

Поэтому к выбору формы государственно-частного партнёрства органам власти и — прежде всего — органам местного самоуправления следует подходить с осторожнос­тью, тщательно оценивая выгоды и риски своих решений.