Формы государственно-частного партнёрства

Впоследние годы во всём мире происходят значитель­ные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодо­рожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах*, аэро­портах. Правительства передают во временное долго- и сред­несрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, ос­тавляя за собой право регулирования и контроля за их дея­тельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных от­раслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сег­менты — не могут быть приватизированы ввиду стратеги-

ческой, экономической и социально-политической значимо­сти объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в го­сударственном бюджете нет достаточного объёма средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противо­речие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнёрства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, име­ющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ГЧП — это институциональ­ный и организационный альянс между государством и биз­несом в целях реализации национальных и международ­ных, масштабных и локальных, но всегда общественно зна­чимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышлен­ности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как прави­ло, каждый такой альянс является временным, поскольку создаётся на определённый срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает своё существование после его реализации.

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые госу­дарство предоставляет частным компаниям: на выполне­ние работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контрак­ты технической помощи и т.д. Система краткосрочных кон­трактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, со­оружений, производственного оборудования. В качестве

платы за пользование государственным имуществом част­ные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) [6] — форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после приня­тия Федерального закона «О соглашениях о разделе про­дукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвесто­ру — субъекту предпринимательской деятельности «на воз­мездной основе и на определённый срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счёт и на свой риск». Произведённая продукция подлежит разделу между госу­дарством и инвестором в соответствии с соглашением, ко­торое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Ещё одной широко распространённой в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Уча­стие частного сектора в капитале государственного пред­приятия может предполагать акционирование (корпорати-зацию) и создание совместных предприятий. Степень свобо­ды частного сектора в принятии административно-хозяй­ственных решений определяется при этом его долей в акци­онерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоя­тельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учёта его мнения.

Наконец, наиболее распространённой за рубежом фор­мой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоёмких про­ектов являются концессии. Концессия — это система отно­шений между, с одной стороны, государством (концеден-том) и, с другой стороны, частным юридическим или физи­ческим лицом (концессионером), возникающая в результа­те предоставления концедентом концессионеру прав пользо­вания государственной собственностью по договору, за пла-

ту и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

Концессии — это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнёрства. Во-первых, они, в отли­чие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осу­ществлять стратегическое планирование своей деятельнос­ти. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наи­более полной свободой в принятии административно-хозяй­ственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рам­ках как концессионного договора, так и законодательных норм остаётся достаточно рычагов воздействия на концес­сионера в случае нарушения им условий концессии, а так­же при возникновении необходимости защиты обществен­ных интересов. В-четвёртых, государство передаёт концес­сионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряже­ния ею.

Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне мест­ного самоуправления. На долю городов и посёлков (ком­мунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения — поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транс­портного хозяйства, социальной инфраструктуры, вод­ного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищно­го строительства, водоочистных сооружений, энерго- и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в не­достатке финансовых ресурсов. Поэтому на уровне мест­ного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач ста­ло обычной практикой. Спектр возможных моделей и глубины партнёрства при этом весьма разнообразен (рис.6.1) [121].

Мировой опыт государственно-частного партнёрства к настоящему времени достаточно обширен, и обозначились уже определённые предпочтения при выборе конкретных форм и методов партнёрства государства и частного бизне­са в отдельных сферах. Если подходить к партнёрству по этому признаку, то можно выделить следующие базовые модели, характеризующиеся специфическими формами от­ношений собственности, управления и источниками финан­сирования (табл. 6.1) [108].

Таблица 6.1 Базовые модели государственно-частного партнёрства

Выбор из базовых моделей определяет государство на основании того, в каких сферах и какого рода услуги могут стать предметом государственно-частного партнёрства. При этом следует учитывать, что указанные базовые модели в чистом виде практически не встречаются, а чаще использу­ются всевозможные смешанные формы. При этом в конк­ретных инфраструктурных сферах отдельные базовые моде­ли остаются доминирующими. Мировой опыт свидетельствует о том, что указанные модели преимущественно используют­ся в следующих отраслях и производствах [74, 75].

Модель оператора получила широкое распространение в переработке отходов. Она характеризуется чётким разде-

лением ответственности между частным партнером и госу­дарством при сохранении контролирующих функций за го­сударством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно чётко выделены и определены, а пото­му их сложно сделать отдельными объектами налогообло­жения и амортизационных отчислений. В таком случае партнёрство реализуется через совместную проектную ком­панию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, ког­да передача прав собственности от государства частному партнёру исключается по политическим или правовым при­чинам.

Договорная модель используется в энергетике, в кото­рой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от сни­жения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для со­оружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнёрства ор­ганов местного самоуправления с частным бизнесом.

В последние годы в области применения различных форм партнёрства государства и частного бизнеса стреми­тельно расширяются, и бурно развиваются сами формы партнёрств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении центра­лизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как нацио­нальная оборона, образование, кабельное телевидение, не­которые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественны­ми объектами.

В России имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно-частного партнёрства в ряде ка­питалоёмких отраслей экономики, в региональном и мест­ном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса. Накоп­ленное мировым опытом богатейшее разнообразие концеп­туальных подходов, форм, методов и конкретных механиз­мов государственно-частного партнёрства вполне может быть использовано при решении ряда важных задач совре­менной экономической политики. Разнообразные формы партнёрства обеспечат эффективные решения в области ре­формирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быст­рее решить проблемы улучшения производственной и соци­альной инфраструктуры, обеспечить серьёзный прорыв в сфере коммунального хозяйства.

Конечно, очевидно достигаемая в рамках государствен­но-частных партнёрств экономия бюджетных средств, а так­же привлечение частных инвестиций к решению обществен­но важных задач имеют большое значение. Однако не менее значимыми станут и другие возможные эффекты — привне­сение в публичный сектор экономики и смежные с ним сфе­ры предпринимательского опыта и традиций эффективного управления, расширение инвестиционных возможностей на местном уровне и многое другое. Однако одного понимания большого потенциала, заложенного в механизмах государ­ственно-частного партнёрства, явно недостаточно. Необхо­димо проделать объёмную и сложную работу по улучшению неустойчивой и несовершенной ещё правовой среды, особен­но в сфере защиты прав собственности, борьбы с коррумпи­рованностью чиновничьего аппарата. Не в последнюю оче­редь следует добиться прогресса в организации властных структур на уровне местного самоуправления. Без успешно­го решения этих задач невозможно не только эффективно организовать взаимоотношения частного бизнеса и государ­ственной власти, но и вообще добиться видимого прогресса в создании современной развитой рыночной экономики.

6.3 Преимущества и факторы успеха государственно-частного партнёрства

Основополагающей целью государства при выполнении проектов государственно-частного партнёрства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР) служит создание большей до­бавленной стоимости для оказания общественных услуг. Эта цель достигается в связи с большей дешевизной обществен­ных услуг, оказываемых частными структурами, обладаю­щими ориентированным на результат менеджментом, со­временными методами планирования и возможностью бо­лее быстро осуществлять инновации и повышать эффек­тивность. Ещё одна цель государства — эффективная пере­дача частному партнёру рисков, связанных с планировани­ем, строительством, финансированием и управлением теку­щей деятельностью того или иного объекта.

Кроме того, государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от кос­венных эффектов: оживления конъюнктуры инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирова­ние РРР в рамках отдельных проектов создаёт возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как:

1) более быстрая реализация самых важных проектов в области инфраструктуры;

2) ускорение развития регионов;

3) повышение народнохозяйственной эффективности (ча­сто не учитываемой в экономическом анализе);

4) улучшение механизмов и моделей оказания услуг;

5) облегчение бремени, лежащего на государственном управлении;

6) снижение инвестиционных расходов (экономия мо­жет достигать 30 % затрат на инвестиции);

7) оптимизация структуры финансирования за счёт ис­пользования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источни­кам финансирования.

В целом реализация проектов РРР позволяет странам ЕС улучшать финансовое положение даже при использова­нии больших бюджетных средств, не нарушая при этом тре­бований Маастрихтского договора. Возможности увеличе­ния бюджетных расходов обусловлены тем, что при осуще­ствлении проектов РРР доходы от инвестиций начинают поступать на более раннем этапе. Таким образом создаётся мультипликативный эффект государственных инвестиций в подобные проекты.

Мировой опыт реализации РРР позволяет выделить сле­дующие наиболее существенные факторы успеха соответ­ствующих проектов.

Политическая и институциональная основа и поддерж­ка проектов РРР. Экономический эффект РРР максимален, если государство однозначно заявляет о намерении привлечь частный сектор. Для успешной реализации проекта поми­мо чёткого распределения полномочий в государственной системе необходимо чёткое и детальное определение рамоч­ных условий ведения переговоров с частными инвестора­ми. Запрашиваемая ими или рынком капиталов премия за риск будет ниже, если гарантирована последовательная по­литика государства.

Стабильная политико-правовая среда. Реализация РРР требует стабильного законодательства и толкования права, которые не только «терпимо относятся» к партнёрствам рассматриваемого типа, но и создают стабильные базовые условия для их развития. Такие условия гарантируются конституционным, финансовым и гражданским законода­тельством. Это во всё большей степени касается норм и тре­бований в сфере защиты окружающей среды. Разумная и взвешенная политика в определении экономической и об­щественной институциональной структуры — основа чест­ной конкуренции. Как правило, РРР построено на сложных правовых и договорных отношениях, в которых участвует множество сторон, что может привести к непропорциональ­ному росту трансакционных и консультационных издержек,

которые (особенно для небольших проектов) создают нега­тивный эффект финансового рычага.

Противодействовать данному обстоятельству можно пу­тём создания общей системы правил, содержащих типовые договоры, и упрощения правовой системы в целом. В Вели­кобритании уже имеются образцы договоров, предложен­ные государством, когда необходимо согласовывать лишь некоторые параметры (при сохранении обязательной осно­вы). В то же время каждый орган местного самоуправле­ния, участвующий в переговорах, может быть уверен, что заказ, переданный в рамках подобной системы частному инвестору, будет утверждён вышестоящей инстанцией.

Эффективная структура экономики и справедливое рас­пределение возможностей и рисков. Как отмечалось, связан­ные с проектом риски должен нести тот партнёр, который в состоянии наилучшим образом контролировать их и управ­лять ими. Это создаёт стимул для эффективного распределе­ния доходов от проекта. Если говорить об издержках, то нерационально перекладывать все риски на частного парт­нёра; прежде всего это касается рисков, на уровень которых непосредственно воздействует государственная политика.

Границы и детальное распределение доходов и рисков при РРР могут варьироваться в зависимости от сектора эко­номики, состояния и формы рынка и местных рамочных условий. Основой для эффективного распределения прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнёрами и государством служит чёткая формулировка целей. На различных этапах проекта оптимальное в прин­ципиальном плане распределение целевых задач таково: если общее планирование и административные процедуры над­лежит относить к сфере ответственности государства (пос­леднее обязано нести ответственность и в форс-мажорных обстоятельствах), то детальное планирование, строитель­ство, финансирование и управление деятельностью объекта в большинстве случаев — к сфере полномочий и ответствен­ности частного сектора.

Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определённых базовых усло­вий. От распределения рисков и возможностей зависят фун­кции государства. Если частный инвестор несёт большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограничен­ное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основ­ном контролирует его.

Прозрачное и эффективное распределение государствен­ных заказов. Проекты РРР в основном затрагивают обще­ственную инфраструктуру и сферу услуг, рынки которых фактически весьма близки к монополии. При отсутствии конкуренции для создания стимулов к повышению эффек­тивности на стадии распределения государственных зака­зов необходимо создать своего рода «конкуренцию за моно­полию». Правительства должны также предусмотреть со­здание для обоих партнёров стимулов, побуждающих их участвовать в оптимизации проекта. Выгоды от этого рас­пределяются между партнёрами.

Возможность точного подсчёта издержек и выгод про­екта. Препятствием для успешной реализации проектов РРР могут стать следующие факторы:

а) требования государства, связанные с расчётом издер­
жек и экономических выгод;

б) сложные схемы учёта и налогообложения;

в) сценарии «выхода» и «входа» в проект, дающие госу­
дарству возможность произвольно принимать решения.

В рамках анализа реализуемости проекта и симуляци-онного моделирования следует разработать реалистичные сценарии будущих денежных потоков. Только так можно оценить, обладает ли проект достаточным потенциалом для покрытия инвестиционных затрат при рыночных процент­ных ставках в течение всего срока его реализации.

Создание благоприятного образа РРР. Основа эффектив­ной кооперации государства с частными инвесторами в рам­ках соответствующих проектов — распространение адек-

ватной информации о партнёрстве. Это позволяет сформи­ровать благоприятный образ РРР у лиц, обладающих пра­вами принимать решения о государственных инвестициях. Реализация проектов РРР на возможно более ранней стадии развития инфраструктуры. Чем раньше начнётся сотрудничество государства и частных партнёров в инвес­тировании на основе РРР, тем выше вероятность создания благоприятных условий для успеха проекта. При этом сле­дует учитывать имеющиеся в разных странах ограничения, связанные с конкурентным нравом и регулированием госу­дарственных заказов.