Развитие правового регулирования иностранного инвестирования

Состояние инвестиционной сферы в значительной мере определяется развитием правовых основ государственного регулирования иностранных инвестиций, причём в двух направлениях. Это, во-первых, совершенствование собствен-

но Российского законодательства в области международно­го инвестиционного сотрудничества, во-вторых, заключе­ние международных договоров о поощрении и взаимной за­щите капиталовложений.

Что касается первого направления, то следует, прежде всего, констатировать: в настоящее время в основном со­здана система правовых актов, регулирующих инвестици­онную сферу в условиях перехода на рыночные механизмы хозяйствования. Вступили в действие такие основополага­ющие законодательные акты, как Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осу­ществляемой в форме капитальных вложений», «О внесе­нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об ин­вестиционной деятельности, осуществляемой в форме ка­питальных вложений», «О Бюджете развития Российской Федерации», «О лизинге», «Об ипотеке (залоге недвижимо­сти)», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О со­глашениях о разделе продукции» [1-8].

Особую же роль применительно к рассматриваемой про­блеме призван сыграть вступивший в силу в июне 1999 г. Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Рос­сийской Федерации». Его содержание уже комментирова­лось в литературе, однако в данном случае требует особого анализа. Этот закон, направленный на создание благопри­ятного инвестиционного климата; привлечение и эффектив­ное использование иностранных инвестиций предусматри­вает предоставление осуществляющим их субъектам гаран­тий стабильности условий деятельности в России; а также конституирует соответствие правового режима иностранного инвестирования в РФ нормам международного права.

Акт содержит ряд принципиально новых положений в сравнении с ранее действовавшим Законом РСФСР «Об ино­странных инвестициях в РСФСР». Прежде всего, расшире-

но понятие «иностранный инвестор»: под него теперь под­падает и не являющаяся юридическим лицом «иностран­ная организация», гражданская правоспособность которой определяется законодательством государства, где она уч­реждена, и которая в соответствии с ним вправе инвестиро­вать на территории РФ.

Далее, понятие «иностранные инвестиции», содержав­шееся в Законе РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» заменено связкой понятий «иностранная инвести­ция» и «прямая иностранная инвестиция». Под первой по­нимается «вложение иностранного капитала в объект пред­принимательской деятельности на территории Российской Федерации», причём речь идёт о принадлежащих иност­ранному инвестору объектах гражданских прав (если такие объекты не изъяты из оборота или не ограничены в оборо­те в соответствии с федеральными законами), в том числе о деньгах, ценных бумагах (в иностранной валюте, в рублях), ином имуществе, имущественных правах, об имеющих де­нежную оценку исключительных правах на результаты ин­теллектуальной деятельности (интеллектуальную собствен­ность), а также об услугах и информации. «Прямая иност­ранная инвестиция» определяется как приобретение иност­ранным инвестором не менее 10 % доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале коммерческой организа­ции, созданной или вновь создаваемой на территории Рос­сии в форме хозяйственного товарищества или общества в соответствии с гражданским законодательством РФ.

В анализируемом законе содержатся понятия, отсутство­вавшие в прежнем акте: «инвестиционный проект», «при­оритетный инвестиционный проект», «срок окупаемости инвестиционного проекта», «реинвестирование» и «совокуп­ная налоговая нагрузка». Указаны также исключения из сферы действия закона: он не распространяется на отноше­ния, связанные с вложениями иностранного капитала в бан­ки и другие кредитные организации, страховые и неком­мерческие организации.

На стабилизацию условий деятельности иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями направлена норма, в которой прописано, что в случае принятия новых законодательных актов или вне­сения в действующие акты изменений, ухудшающих усло­вия реализации и технико-экономические показатели инве­стиционных проектов, иностранным инвесторам предостав­ляется право не применять эти акты в течение срока оку­паемости данных проектов (но не более семи лет со дня начала их финансирования; по особо крупным инвестици­онным проектам — более 50 млн. долл. — предусмотрена возможность индивидуального определения срока действия «дедушкиной оговорки»). Предоставление такого стабили­зационного преимущества оговорено рядом обстоятельств, связанных с участием иностранного инвестора в реализа­ции приоритетного инвестиционного проекта, наличием бо­лее чем двадцатипятипроцентной его доли в уставном (скла­дочном) капитале. Кроме того, предусмотрено право Пра­вительства РФ определять критерии оценки неблагоприят­ных условий режима запретов и ограничений, установле­ния порядка регистрации приоритетных проектов.

Рассматриваемая норма подкрепляется регламентаци­ей правового режима деятельности иностранных инвесто­ров и порядком установления изъятий для них. Так, право­вой режим деятельности иностранных инвесторов и исполь­зования полученной от инвестиций прибыли не может быть менее благоприятным, нежели предоставленный российс­ким инвесторам (хотя тут существуют изъятия, предусмот­ренные федеральными законами в целях защиты основ кон­ституционного строя, нравственности, здоровья, прав и за­конных интересов других лиц, обеспечения обороны и безо­пасности государства).

Важный фактор формирования инвестиционного клима­та — предоставление гарантий инвесторам. При нынешнем состоянии экономики соответствующие возможности госу­дарства резко ограничены. Однако с учётом острого дефици-

та долгосрочных инвестиционных ресурсов господдержка зарубежных инвесторов (разумеется, адресная, конкурсная и сконцентрированная в точках экономического роста) бе­зальтернативна. В этой связи во-первых, закон, о котором идёт речь, предоставляет иностранным инвесторам такие гарантии, как: полная и безусловная защита их прав на ин­вестиции и интересов и условий предпринимательской дея­тельности на территории России; использование на этой тер­ритории и перевод за её пределы доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных доходов (естественно, после уплаты предусмотренных законодательством налогов и сборов). В порядке конкретизации важно отметить, что:

Во-первых, зафиксировано право иностранного инвес­тора и коммерческой организации с иностранными инвес­тициями, в которой иностранный инвестор владеет не ме­нее 10 % уставного капитала, при осуществлении реинвес­тирования в полном объёме пользоваться правовой защи­той, гарантиями и льготами.

Во-вторых, российская коммерческая организация по­лучает статус коммерческой организации с иностранными инвестициями со дня вхождения в состав её участников ино­странного инвестора (с этого момента указанная коммер­ческая организация пользуется правовой защитой, гаран­тиями и льготами).

В-третьих, иностранным инвесторам гарантируется пра­во на беспрепятственный вывоз за пределы России имуще­ства и информации (в документальной форме или в форме записи на электронных носителях), которые были ввезены на территорию России в качестве иностранных инвестиций. В-четвёртых, зарубежный инвестор имеет право приоб­ретать акции и другие ценные бумаги, участвовать в прива­тизации объектов государственной и муниципальной соб­ственности, приобретать земельные участки и другие при­родные ресурсы, здания, сооружения и иное недвижимое имущество в соответствии с действующим законодатель­ством. Имущество иностранного инвестора или коммерчес-

кой организации с иностранными инвестициями не подле­жит принудительному изъятию, в том числе национализа­ции и реквизиции (за исключением случаев, связанных с основаниями, которые установлены федеральными закона­ми или международными договорами Российской Федера­ции; в этих случаях возмещается стоимость имущества).

В-пятых, хозяйствующим субъектам с участием иност­ранного капитала разрешается заниматься всеми видами де­ятельности и осуществлять инвестиции в любых формах, кроме прямо запрещённых федеральными законами. Иност­ранный инвестор вправе также передать свои права (усту­пить требования) и обязанности (перевести долг) другому лицу.

В-шестых, предусмотрены льготы по уплате таможен­ных платежей для иностранных инвесторов, осуществляю­щих приоритетные инвестиционные проекты. Приоритет­ным является инвестиционный проект, суммарный объём иностранных инвестиций в который составляет не менее 1 млрд. руб., либо инвестиционный проект, в котором ми­нимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в устав­ном (складочном) капитале коммерческой организации с ино­странными инвестициями составляет не менее 100 млн. руб. и который включен в перечень, утверждаемый Правитель­ством РФ (при этом установлено, что дочерние и зависи­мые общества коммерческой организации с иностранными инвестициями не пользуются при осуществлении ими пред­принимательской деятельности на территории России «пра­вовой защитой, гарантиями и льготами», определёнными комментируемым законом). Кроме того, субъекты РФ и органы местного самоуправления в пределах своей компе­тенции могут предоставлять иностранным инвесторам льго­ты и гарантии, финансировать и в других формах поддер­живать осуществляемые ими инвестиционные проекты за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных средств.

Принятием рассмотренного и других перечисленных выше законов процесс формирования правовых основ гос-

регулирования международного инвестиционного сотрудни­чества не ограничивается. Продолжается работа над други­ми законопроектами, в том числе такими, как «О догово­рах государственной концессии, заключаемых с российски­ми и иностранными инвесторами», «О запретах и ограни­чениях на осуществление иностранных инвестиций на тер­ритории Российской Федерации» и «О свободных экономи­ческих зонах».

Продвигается и переговорный процесс по заключению международных соглашений о поощрении и взаимной за­щите капиталовложений. К настоящему моменту Россия заключила 53 таких соглашения, содержащие:

1) гарантии иностранному инвестору осуществлять ка­питаловложения в любых формах, не запрещённых законодательством;

2) обязательства российской стороны относительно пол­ной и безусловной защиты нрав и интересов иност­ранного инвестора;

3) гарантии того, что имущество последнего не подле­жит принудительному изъятию, в том числе нацио­нализации и реквизиции, иначе как по основаниям, установленным законодательством или международ­ными договорами РФ (на эти случаи регламентиро­ван порядок выплаты компенсации);

4) гарантии права иностранного инвестора на возмеще­ние убытков, причинённых ему незаконными действи­ями (бездействием) государственных органов и долж­ностных лиц;

5) положение о праве Правительства РФ устанавливать критерии оценки неблагоприятных условий режима запретов и ограничений;

6) гарантии надлежащего разрешения споров с участи­ем иностранных инвесторов в соответствии с между­народными договорами РФ и федеральными закона­ми в гражданском или арбитражном суде, либо в меж­дународном арбитраже.

К сожалению, последнее типовое соглашение о поощре­нии и взаимной защите капиталовложений было одобрено в 1992 г. За это время в сфере международного инвестицион­ного сотрудничества произошли изменения, предопределяю­щие необходимость новых подходов к заключению подоб­ных соглашений. Речь идёт о подходах, создающих дополни­тельные возможности по укреплению стабильности инвести­ционного процесса и усилению гарантий инвесторам, под­крепляемые авторитетом международных нормативно-пра­вовых актов. Одна из проблем здесь связана с двойным на­логообложением инвестиций, во избежание которого новей­шим российским законодательством предусмотрен порядок заключения международных договоров, содержащих поло­жения, касающиеся налогов и сборов, и устанавливающих особые правила и нормы. Согласно статье 7 первой части Налогового кодекса РФ, международные договоры такого рода имеют приоритет перед внутренним налоговым законодатель­ством России (это соответствует также положениям статьи 15 Конституции РФ). К числу стран «дальнего» и «ближне­го» зарубежья, с которыми Россия заключила соглашения, исключающие двойное налогообложение доходов и имуще­ства, относятся Австрия, Армения, Бельгия, Белоруссия, Болгария, Великобритания, Дания, Индия, Ирландия, Ка­нада, Китай, Норвегия, США, Кипр, и др.

Совершенствованием нормативно-правовой базы в сфе­ре международного инвестиционного сотрудничества зани­маются и регионы России. На начало 2000 г. законодатель­ные акты по вопросам государственной поддержки и сти­мулирования инвестиционной деятельности разработаны в 72 субъектах Российской Федерации. Эти акты направле­ны на защиту прав, интересов и имущества иностранных инвесторов и предусматривают, в частности:

1) формирование и использование залоговых фондов, обеспечивающих гарантии по предоставленным кре­дитам;

2) задействование налоговых преференций.

В общем, в последнее время на федеральном и регио­нальном уровнях проделана значительная работа по разви­тию правовой базы регулирования инвестиционной сферы. Однако ряд направлений привлечения отечественных и ино­странных инвестиций не регулируется законодательными актами, в связи с чем предстоит интенсифицировать уси­лия, органов законодательной и исполнительной власти по подготовке и принятию соответствующих актов (касающих­ся прежде всего концессий и свободных экономических зон).

5.5 Инвестиционный климат в России:

позитивные и негативные факторы

формирования, меры улучшения

«Постдефолтная» макроэкономическая ситуация, как известно, в некоторой степени улучилила условия предпри­нимательской, в том числе инвестиционной, деятельности. Существенно снизилась инфляция, которая составила в 1999 г. 36,5 % по сравнению с 84,4 % в 1998 г. Начиная с августа 1999 г., темпы роста потребительских цен находи­лись в пределах 1,2-1,5 % в месяц, а в феврале-апреле те­кущего года не превышали 1 %. Сократился бюджетный дефицит, стабилизировалась национальная валюта, начал­ся рост в реальном секторе. Так, по итогам 1999 г. рост ВВП составил 3,2 %, а в первом квартале текущего года — 8%. Соответствующие цифры по промышленности — 8,1 и 11,9 %, по продукции сельского хозяйства — минус 2,4 и плюс 1,2 %.

К числу факторов формирования благоприятного инве­стиционного климата относятся охарактеризованные выше шаги по развитию соответствующей правовой базы. К это­му следует добавить, что вступившая в действие первая часть Налогового кодекса РФ содержит положения, касающиеся обеспечения стабильности, прозрачности и предсказуемос­ти налогообложения. Документом, в частности, предусмот­рено, что акты законодательства о налогах (сборах) вступа-

ют в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по налогу (сбору), а феде­ральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов, а также акты за­конодательства субъектов РФ о налогах и сборах и актах представительных органов местного самоуправления, вво­дящие налоги (сборы), вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия. Определено, да­лее, что акты законодательства о налогах и сборах, ухуд­шающие положение налогоплательщиков, не имеют обрат­ной силы, а акты, смягчающие его, — имеют.

Аналогичную стабилизирующую направленность имеет и постановление Правительства РФ № 1347 от 22 октября 1997 г., коим установлено, что, во-первых, ставки ввозных таможенных пошлин на одни и те же товары не могут из­меняться чаще, чем раз в шесть месяцев, причём измене­ния вступают в силу не ранее чем через 180 дней после их официального опубликования (за исключением случаев сни­жения ставок). Во-вторых, единовременное изменение ста­вок ввозных таможенных пошлин не может превышать 10 процентных пунктов или эквивалентного абсолютного значения. В-третьих, национальная система соответствую­щих преференций пересматривается не чаще, чем один раз в год, а изменения вступают в силу не ранее чем через 90 дней после их официального опубликования.

И все же инвестиционный климат в России остаётся в целом неблагоприятным: объём иностранных инвестиций, как уже отмечалось, не отвечает потребностям страны, а иностранные инвесторы занимают выжидательную позицию. Каковы же основные факторы консервации неблагоприят­ного инвестиционного климата?

Это прежде всего значительный внешний долг, состав­ляющий около 145 млрд. долл. Он даёт огромную нагрузку на бюджет, в котором после погашения годовых платежей по существу не остаётся средств на инвестиции. Отсюда и

очевидное отсутствие результативной государственной ин­вестиционной политики, мизерность государственных гаран­тий. Недостаточное участие государства в инвестиционном процессе, мягко говоря, слабо стимулирует частного отече­ственного и иностранного инвестора к финансированию раз­вития реального сектора экономики.

Другой негативный фактор — поведение естественных монополий, в том числе их ценовая политика. Коль скоро государство своей экономической политикой перенесло бре­мя инвестиций на частного инвестора, оно обязано создавать условия, при которых предприятия могли бы зарабатывать средства на инвестиционную деятельность. В этой связи одна из важнейших, но не решённых пока задач госрегулирова­ния — не допускать роста цен на продукцию и услуги есте­ственных монополий и тем самым роста затрат в данной части издержек производства предприятий реального секто­ра. Решение этой задачи помогло бы последним обрести до­полнительные источники накопления. Каковы же главные направления и меры совершенствования инвестиционного климата в России? В самом общем виде это, во-первых, улуч­шение макроэкономической конъюнктуры (снижение инф­ляции и уменьшение процента за долгосрочный банковский кредит, укрепление финансового положения предприятий).

Во-вторых, — развитие системы государственной под­держки инвестиционной сферы, предполагающее предостав­ление гарантий, обеспечение прав инвесторов и защиту их собственности.

В-третьих, — обеспечение организационно-правовых ус­ловий инвестирования, включающее целевое использование амортизации и задействование налоговых стимулов капита­лизации прибыли, развёртывание вторичного рынка ценных бумаг, улучшение страхования инвестиций, применение за­логового права и ипотечных методов кредитования.

В-четвёртых, — предотвращение утечки капитала за рубеж и стимулирование возврата отечественного капита­ла в страну.

Активизации инвестиционного процесса будут способ­ствовать также: сокращение доли средств, отвлекаемых с внутреннего рынка для покрытия дефицита государствен­ного бюджета; предоставление государством гарантий по возврату части заёмных средств с целью расширения ис­точников финансирования; участие государства в кредито­вании инвестиционных проектов на основе разделения рис­ка с инвестором и другими кредиторами; применение меха­низма санации и банкротства предприятий для наиболее эффективного использования накоплений.

В порядке детализации отмеченных принципиальных направлений можно предложить некоторые конкретные меры улучшения инвестиционного климата. Этому, дума­ется, способствовало бы, в частности, создание банковской структуры, которая аккумулировала бы финансовое обес­печение государственных гарантий; такое структурное под­разделение может быть выделено в составе Российского бан­ка развития. Важной мерой представляется отмена действу­ющего ограничения на применение льготы по выведению из-под налогообложения расходов предприятий на осуще­ствление инвестиций развитие производства, его модерни­зацию и внедрение новой техники. Улучшению инвестици­онной деятельности предприятий способствовало бы, далее, сокращение НДС по линии постепенного снижения основ­ной ставки (её размер, согласно действующему законода­тельству, составляет 20 %) с одновременным ростом соби­раемости налога с продаж, а также совершенствование ме­ханизма возврата НДС экспортёрам.

Российское законодательство, к сожалению, не предос­тавляет режима благоприятствования в связи с реализаци­ей проектов приобретения оборудования под суверенную гарантию. В зависимости от типа оборудования при раста-моживании импортная пошлина может составлять около 15-20%, а налог на добавленную стоимость — 20%. Та­ким образом, уже при растаможивании необходимо выпла­тить 35-40 % стоимости оборудования. Понятно, что пред-

приятия, покупающие его в счёт займа с рассрочкой плате­жа на 10 и более лет, не в силах осуществить подобную единовременную выплату и, следовательно, не в состоянии реализовать инвестиционный проект. Эту ситуацию пред­стоит радикально изменить.

Улучшению инвестиционного климата способствовало бы также облегчение доступа иностранных инвесторов к информации об инвестиционных возможностях как россий­ской экономики в целом, так и регионов. В этой связи акту­альна задача создания отвечающей международным стан­дартам федеральной информационной системы, предостав­ляющей зарубежным предпринимателям сведения об инве­стиционных проектах.

Необходимо, наконец, устранить (очевидно, на основе совершенствования федерализма) негативно влияющую на инвестиционный климат в стране регионализацию рынка инвестиций. Она выражается в том, что региональные орга­ны власти вводят запреты и ограничения на ввоз и вывоз товаров, устанавливают местные пошлины на поставку то­варов из других регионов России, задействуют особые тор­говые режимы, создают региональные торговые структу­ры, которым предоставляется монопольное право на тор­говлю отдельными товарами.

Предусматриваемый на ближайшие годы комплекс мер по дальнейшему улучшению инвестиционного климата, со­зданию благоприятных условий для иностранных инвесто­ров направлен на то, чтобы благодаря притоку иностран­ных инвестиций в российскую экономику ускорить реше­ние таких проблем социально-экономического развития страны, как продвижение конкурентоспособных российских товаров и технологий на внешний рынок, расширение и диверсификация экспортного потенциала, развёртывание импортозамещающих производств, развитие реального сек­тора в депрессивных регионах, освоение рыночных отно­шений в сфере предпринимательства.

II. МОДЕЛИ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПАРТНЁРСТВА ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО СЕКТОРА

I

6.1 История возникновения партнёрства государства и частного бизнеса

П XIX в. в Европе и США частным лицам передава-

..... концессии на строительство железных дорог. Перс-

i iiiiii.i получения значительных прибылей и готовность

..... о сектора принимать на себя риск использовались

/шрством для развития инфраструктуры. В 1874 г. в i рии государство передало частному консорциуму кон-■ ню на финансирование строительства и управление ■ • и той дорогой. Характерно, что привлечь финансо-<■ родства удалось лишь после предоставления госу-1'иных гарантий. Впоследствии, после выплаты дол-. железная дорога перешла в собственность государ-. щи, II 1925 г. между Миланом и озером Комо была по-i гровна первая в Италии дорога, управлявшаяся консор­циумом. С участием государства и частного сектора про-KI ihii.i первые платные автомобильные магистрали — редине 50-х годов во Франции и в середине 60-х годов м Испании.

Примерно до 1980 г. финансирование развития инфра-
i i рук туры, особенно в сферах транспорта, энергетики, во-
нн'иобжения, телекоммуникаций и т.д., рассматривалось
нпжнейшая задача государственного сектора, реализуе­
ма посредственно государственными предприятиями. На­
ития с 80-х годов, наблюдается смена парадигм в понима­
нии роли государства — от восприятия его как структуры,
i остоятельно оказывающей общественные услуги («про-
И шодитель услуг»), к отношению к нему как к структуре,
чающей рамочные условия для оказания услуг частны­
ми лицами и гарантирующей оказание этих услуг («гарант
и ргдогтпвления услуг»).

ИмшммвашянннАЕ

приятия, покупающие его в счёт займа с рассрочкой плате-ЛСЯ. На. 10 и более лет, не в силах осуществить подобную единовременную выплату и, следовательно, не в состоянии реализовать инвестиционный проект. Эту ситуацию пред­стоит радикально изменить.

Улучшению инвестиционного климата способствовало бы также облегчение доступа иностранных инвесторов к информации об инвестиционных возможностях как россий­ской экономики в целом, так и регионов. В этой связи акту­альна задача создания отвечающей международным стан­дартам федеральной информационной системы, предостав­ляющей зарубежным предпринимателям сведения об инве­стиционных проектах.

Необходимо, наконец, устранить (очевидно, на основе совершенствования федерализма) негативно влияющую на инвестиционный климат в стране регионализацию рынка инвестиций. Она выражается в том, что региональные орга­ны власти вводят запреты и ограничения на ввоз и вывоз товаров, устанавливают местные пошлины на поставку то­варов из других регионов России, задействуют особые тор­говые режимы, создают региональные торговые структу­ры, которым предоставляется монопольное право на тор­говлю отдельными товарами.

Предусматриваемый на ближайшие годы комплекс мер по дальнейшему улучшению инвестиционного климата, со­зданию благоприятных условий для иностранных инвесто­ров направлен на то, чтобы благодаря притоку иностран­ных инвестиций в российскую экономику ускорить реше­ние таких проблем социально-экономического развития страны, как продвижение конкурентоспособных российских товаров и технологий на внешний рынок, расширение и диверсификация экспортного потенциала, развёртывание импортозамещающих производств, развитие реального сек­тора в депрессивных регионах, освоение рыночных отно­шений в сфере предпринимательства. ■