ПРАВОВА ОСНОВА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГА­НІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

В Україні формується демократична правова дер­жава, і цей процес передбачає удосконалення законодавст­ва, яке регулює управлінські відносини, і внесення необ­хідних змін до нього. Програму, перспективи розвитку пра­вової бази діяльності органів охорони правопорядку слід було б узагальнити в Концепції правоохоронної діяльності в Україні, на підставі якої розроблялися б головні напрям­ки, принципи, завдання, визначалися б матеріальна, норма­тивна і духовна база, правова основа та кадрове забезпе­чення діяльності органів внутрішніх справ на подальший Їх розвиток до кінця XX ст. і на початок XXI ст.

Серед головних завдань правової демократичної держави пріоритетне значення мають: постійна турбота про зміцнення правопорядку та законності, захист суспільства і кожної особи від злочинних посягань, організація та коор­динація на загальнодержавному рівні та в окремих регіонах боротьби зі злочинністю.

Боротьба зі злочинністю, утвердження правопоряд­ку розглядається як надзвичайно актуальне загальнодержа­вне завдання великої політичної ваги, найважливіша скла­дова частина багатопланової діяльності органів державної влади, і в першу чергу - органів внутрішніх справ.

Державне регулювання правоохоронної діяльності здійснюється шляхом правового визначення конституцій­них та інших законодавчих засад цієї діяльності, її страте­гії, основних напрямків і завдань на певний період, забез­печення реальної координації зусиль усіх державних струк­тур, передусім, правоохоронних органів, а також відповід­них громадських формувань та органів місцевого самовря-

дування, які мають свою компетенцію в питаннях підтрим­ки правопорядку на території обслуговування.

З метою зосередження зусиль правоохоронних ор­ганів, інших державних органів на посиленні боротьби зі злочинністю, координації їх діяльності та підвищенні рівня державного управління всією правоохоронною системою. Указом Президента України від 18 червня 1993 р. створено Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та органі­зованою злочинністю. Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від ЗО червня 1993 р. визначив, що Координаційний комітет -це спеціальний державний орган, який має об'єднати зу­силля всіх державних органів і громадськості для здійснен­ня комплексних заходів щодо боротьби з корупцією й ор­ганізованою злочинністю та усунення причин і умов, що сприяють злочинності. Він має заслуховувати доповіді ке­рівників центральних і місцевих правоохоронних та інших державних органів щодо їх діяльності по боротьбі зі зло­чинністю, приймати з цих питань рішення, які є обов'язковими до виконання, здійснювати необхідні пере­вірки, має право передавати матеріали, що свідчать про фа­кти вчинення злочинів до слідчих органів тощо. Таким чи­ном діяльність Координаційного комітету по боротьбі з ко­рупцією і організованою злочинністю є однією з форм державного управління правоохоронною системою.

В цілому державне управління становить собою складноструктуровану систему, яка охоплює всі сфери за­гального управління (питання планування, постачання, стандартизації тощо) та численні галузі (управління функціонально однорідними об'єктами, які мають єдину право­ву базу діяльності) державного апарату. Специфічною га­луззю державного управління є управління в органах внут­рішніх справ. Особливості управління органами внутрішніх справ полягають, по-перше, в правоохоронному характері управління, по-друге, в специфічних умовах функціонуван­ня системи, таких як єдиноначальність, висока службова дисципліна, особливі умови проходження служби, по-третє,

Див.: Відомості Верховної Ради України 1993 №35 Ст.358.

<<>>
в тому, що значна частина працівників органів внутрішніх справ користується статусом представників влади, які ма­ють повноваження застосовувати заходи адміністративного примусу, по-четверте, діяльність органів внутрішніх справ створює умови іншим державним органам, установам, ор­ганізаціям, підприємствам і громадянам для реалізації їх функцій, прав і свобод.

Органи внутрішніх справ, разом з усіма іншими ор­ганами державного управління, створюються й функціону­ють як апарат, підпорядкований органам державної влади. Вони складаються з різних підрозділів, які мають відповід­ні функції і повноваження. У своїй сукупності ці особливо­сті дають право визначати органи внутрішніх справ як різ­новид органів державного управління.

В управлінні органами внутрішніх справ викорис­товуються як загальні принципи управління, так і специфі­чні форми управління, властиві тільки правоохоронній сис­темі. І тут необхідно розрізняти роль і місце в регулюванні правоохоронної діяльності норм конституційного і адміні­стративного права.

Норми конституційного права визначають правила, на яких будується організація влади в державі. Норми ад­міністративного права регулюють діяльність управлінсь­ких структур державної влади. Адміністративне право ре­гулює відносини, що складаються між органами держави, органами держави і господарськими структурами незалеж­но від форм власності, між органами держави і громадсь­кими організаціями, між органами держави і громадянами, коли такі відносини виникають у процесі державного упра­вління. Норми адміністративного права, згідно з якими ді­ють органи виконавчої влади, не можна зводити до норм поліцейського права, які визначають заходи, котрих нале­жить застосовувати органам поліції (міліції) відповідно до їх компетенції, визначеної статутами, інструкціями, наказами.

Діяльність органів внутрішніх справ має багатоас-пектний характер, вона забезпечує охорону громадського порядку, боротьбу зі злочинністю, пожежну безпеку і без­пеку дорожнього руху. Органи внутрішніх справ займають­ся паспортизацією населення, охороною об'єктів держав­ної, колективної і приватної власності, здійснюють дозві­льну систему на придбання, зберігання і перевезення зброї.

боєприпасів і вибухових речовин, контролюють режим проживання іноземців та осіб без громадянства на території України, виконують інші функції. Різноманітність завдань, що виконують органи внутрішніх справ, вимагає розгалу­женого правового регулювання. Управління взагалі може мати місце тільки на правовій основі, в суворій відповідно­сті до чинного законодавства.

Нормативні документи, які регламентують діяль­ність і структуру органів внутрішніх справ, виконують ва­жливу організаційну роль тим, що враховують результати попередньої аналітичної роботи з метою поліпшення діяль­ності кожного суб'єкта і об'єкта управління, визначають завдання й цілі управлінської діяльності, встановлюють компетенцію кожної структури та її відповідність змістові управлінського процесу.

Правове регулювання забезпечує розподіл повно­важень управлінських функцій між різними органами і службами, посадовими особами і громадянами, встановлює між ними норми управлінських взаємовідносин. Правове регулювання управлінських процесів не може бути сталим, консервативним, воно повинно відповідати вимогам прак­тики, встановлювати оптимальні межі втручання апарату управління в діяльність об'єктів управління, в життя лю­дей, здійснювати правоохоронний вплив на суспільні від­носини і тим самим забезпечувати правовий порядок.

«Правовий порядок - це такий порядок управління державою або недержавним утворенням, при якому будь-який акт адміністративної чи судової влади обов'язково пе­редбачає підставу у законі».

Правове забезпечення діяльності і організації стру­ктури органів внутрішніх справ здійснюється на основі Де-к.іарації про державний суверенітет України. Акту про­голошення незалежності України, Конституції України, Законів України і регулюється Указами Президента Украї­ни та Постановами Кабінету Міністрів України. Завдан­ня, принципи, структура, права й обов'язки органів внутрі-

' Коваль Л. Адміністративне право України. К., 1994. С. 6.

² Див.: Відомості Верховної Ради України. 1990. №31. Ст.429.

³ Див.: Відомості Верховної Ради України. 1990. №38. Ст.502.

⁴ Див.: Юридичний вісник України. №1. 1995.

<<>>
шніх справ і окремих їх підрозділів визначені як в окремих законах України, так і в лід-законних нормативних актах органів влади. Разом з тим внутрішні питання, що віднося­ться до діяльності окремих служб і напрямків у роботі ор­ганів внутрішніх справ, регулюються окремими відомчими нормативними актами (наказами, інструкціями) за умови, що вони не суперечать Конституції та законам України.

Безпосередньо діяльність органів внутрішніх справ, їх структуру та систему управління ними регулюють Зако­ни України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., «Про вій­ська внутрішньої та конвойної охорони» від 26 березня 1992 р. , «Про надзвичайний стан» від 26 червня 1992 р. , «Про оперативно- розшукову діяльність» від 18 лютого 1992 р. , «Про організаційно-правові основи боротьби з ор­ганізованою злочинністю» від ЗО червня 1993 р. , «Про по­жежну безпеку» від 17 грудня 1993 р.', «Про дорожній рух» від ЗО червня 1993 р. , «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 р. , ряд інших законів.

Різноманітність методів впливу, які використовую­ться в управлінні, обумовлюють наявність різних форм їх вираження.

Весь процес управління, принципи і методи управ­ління можуть і повинні здійснюватись тільки на основі правових норм, тільки в межах закону. 1 тут важко погоди­тися з авторами російського учбового посібника «Основи управління в органах внутрішніх справ», в якому стверджу­ється, що форми управлінського впливу можуть бути пра­вовими і неправовими. До останніх, на думку авторів, від­носяться форми, посередництвом яких виражаються мето­ди недержавного, громадського та іншого впливу. Правові форми вираження методів управління передбачаються за-

' Див. Відомості Верховної Ради України. 1992. №29. Ст.397.

² Див. Відомості Верховної Ради України. 1992. №37. Ст.538.

³ Див. Відомості Верховної Ради України. 1992. №22. Ст.308. '*Див. Відомості Верховної Ради України. 1993.№35.Ст.358.

⁵ Див. Відомості Верховної Ради України. 1994.№5.Ст.21.

⁶ Див. Відомості Верховної Ради України. 1993. №31. Ст.338. "'Див. Відомості Верховної Ради України. 1994.№23.Ст.1б1.

конодавством. Мусимо констатувати, що форми і методи недержавного громадського впливу на діяльність органів внутрішніх справ можуть бути тільки законними, правови­ми, інакше органи внутрішніх справ не повинні їх сприймати.

З розвитком демократії в українській державі право буде все активніше впливати на підвищення рівня органі­зованості й ефективності управління правоохоронною сис­темою, зокрема, органами внутрішніх справ. Управління регулюється, як зазначалось вище, правовою системою в цілому так і окремими нормативними актами спеціального призначення.

Правова система, центром якої має бути Конститу­ція, повинна розвиватись таким чином, щоб забезпечува­лось нормативне регулювання як суб'єктів, так і об'єктів управління та їх взаємодія. Слід мати на увазі, що всі сфери управлінської діяльності виступають одночасно як сфери правового регулювання (профілактична робота, оператив-но-розшукова діяльність, пожежна охорона, виконання по­карань тощо).

У процесі розвитку сфер управлінської діяльності змінюються методи їх правового регулювання, зростає пи­тома вага законодавчих норм у загальній системі правового впливу. З проголошенням незалежності в Україні досить активно розвивається правове регулювання охорони право­порядку. Верховною Радою України прийнято за останні роки цілу низку постанов і законів з питань охорони гро­мадського порядку і боротьби зі злочинністю, в тому числі:

Державна програма боротьби зі злочинністю від ЗО червня 1993 р. , Постанова «Про невідкладні заходи щодо бороть­би з організованою злочинністю і корупцією» від 7 травня 1993 р. , Закон України «Про державний захист працівни­ків суду і правоохоронних органів» від 23 грудня 1993 р. , Закон України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть

' Див.: Основи управлення в органах внутренних дел / Подред. Коренева А.Н. М., 1994. С. 79.

² Див.: Відомості Верховної Ради України. 1993. №35. Ст.358.

³ Див.: Відомості Верховної Ради України. 1993. №27. Ст.285.

⁴ Див.: Відомості Верховної Ради України. 1994. №11. Ст.50.

<<>>
участь у кримінальному судочинстві» від 23 грудня 1993 р. Та ряд інших нормативних актів.

Прийняття правових актів не вичерпує всього зміс­ту правового забезпечення управління органами внутрішніх справ. На підставі закону приймаються укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, видають­ся накази Міністра внутрішніх справ, розробляються стату­ти та інструкції.

Укази Президента України - це нормативні правові акти управління, які можуть мати загальний характер і бути індивідуальними. Наприклад, Указ Президента України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 10 грудня 1994 р. містить обов'язкові для всіх загальні правила організації профілак­тики рецидивної злочинності, укази Президента про при­значення вищих керівників Міністерства внутрішніх справ, начальників УМВС в областях є індивідуальними.

Постанови Кабінету Міністрів України приймають­ся як нормативно-правові акти виконавчої влади в межах повноважень, наданих уряду з питань виконання Законів, Постанов Верховної Ради України чи Указів Президента України. Постанови Кабінету Міністрів України також мо­жуть бути загальними та індивідуальними.

У статутах та інструкціях (правилах), затверджених відповідними державними органами, містяться основні по­ложення, які регламентують певні види діяльності, здійс­нюваної органами внутрішніх справ чи їх окремими підро­зділами (наприклад, Статут патрульно-постової служби мі­ліції, Правила дорожнього руху тощо) або окремими поса­довими особами.

Наказ Міністра внутрішніх справ - акт управлінсь­кої діяльності, який може бути нормативним, тобто регу­лювати суспільні відносини в процесі виконання Законів, Указів Президента, Постанов Кабінету Міністрів України і індивідуальним (актом застосування норм права). Посадові особи органів внутрішніх справ у процесі безпосереднього виконання своїх функцій видають акти застосування норм права з конкретних питань діяльності органів внутрішніх справ.

Див.: Відомості Верховної Ради України. 1994. №11. Ст.51. 60