Главная Обратная связь Дисциплины:
Архитектура (936)
|
СОЦІАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ЙОГО СУТНІСНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ 1 часть
Б23 Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. - Харків: Ун-т внутр. справ, 1998. - 480с. I8ВN 966-610-012-6 У запропонованому підручнику висвітлюються проблеми теорії, методології й практики організації управління в органах внутрішніх справ України. Його автор — генерал-лейтенант міліції, доктор юридичних наук, професор Бандурка О. М. — при написанні використав не лише свій 40-річний досвід практичної роботи в органах внутрішніх справ, але й досвід законотворчої діяльності у Верховній Раді. Вперше у вітчизняній науці управління розглянуто актуальні питання управління безпекою особового складу, управління конфліктами, управління паблік рілейшнз в діяльності ОВС. В умовах відкритості кордонів України важливим є використання досвіду зарубіжних правоохоронних систем, з яким також автор знайомить майбутніх правоохоронців. Для курсантів, слухачів, студентів вузів системи освіти МВС, а також керівного складу органів внутрішніх справ. _1203021200-012_ Б—————————— Без огол. ББК 67.9(4УКР)301 I8ВN 966-610-012-6 і О.М. Бандурка, 1998 ПЕРЕДМОВА Скільки існує людство, стільки існує й соціальне управління. Можливо, тільки Робінзон Крузо, відомий герой славнозвісного твору Д.Дефо, перебуваючи на безлюдному острові, ніким не управлявся, але і він з появою П'ятниці перетворився в суб'єкт управління. Людина, перебуваючи в суспільстві, не може бути вільною від управлінського впливу держави, суспільства, колективу, в якому працює, безпосередніх керівників. Мислителі античності, середньовіччя і Відродження, визначні економісти ХУИІ-ХІХ ст., соціалісти-утопісти, основоположники теорії соціалістичних перетворень пропонували свої підходи до проблеми вдосконалення суспільства, суть яких в основному зводилась до реформи управління державою і економікою, революційного перерозподілу власності і влади, створення найбільш оптимального, на їх погляд, механізму управління суспільством, розробки проектів державного устрою, формування вимог, яким повинні відповідати керівники держави та місцеві управителі. Відштовхуючись від спрямованих у майбутнє умоглядних конструкцій суспільного ладу, осмислення проблем управління поступово набуло реалістичного і виразно прагматичного характеру, внаслідок чого утворилася одна з найактуальніших галузей сучасного наукового знання - теорія управління. Перші спроби власне наукового підходу до управління виробничим процесом були відзначені в Англії вже у перші десятиріччя XIX ст., коли стали виникати великі підприємства. На початкових стадіях кооперації праці загальне керівництво здійснював найбільш досвідчений і вмілий працівник, який продовжував виконувати і свої виробничі обов'язки. Разом із зростанням обсягів виробництва і ускладненням виробничих обов'язків управління виділяється в окрему функцію. Уже в першій половині XIX ст. головною фігурою в організації виробництва стає управляючий, професійний керівник, який займається комплексом питань:
Головний обов'язок першого керівника полягає в тому, щоб забезпечити чітку координацію і загальну направленість діяльності всіх складових структур, і через них -здійснювати управління системою в цілому. Процес формування управління як науки, як галузі самостійних досліджень був викликаний необхідністю застосування найбільш ефективних методів управління в процесі організації виробництва, конкурентною боротьбою «за місце під сонцем» на світовому ринку, потребами великого бізнесу, розвитком розподілу функцій, відповідальності й повноважень у державному механізмі. Початком визнання управління як науки вважають вихід в 1911 р. книги американського інженера Ф.У. Тейлора (1854-1915 рр.) «Принципи наукового управління». Р.У. Тейлор основну увагу приділив підбору і розміщенню кадрів, організації місця праці, обліку часу на трудову операцію, раціоналізації трудових операцій, розробці рекомендацій щодо підвищення ефективності праці шляхом застосування технічних засобів (конвейєру), суспільних форм оплати праці і шляхом її нормування при контролі. Американський соціолог Е. Мейо вивчав соціально-психологічні аспекти управління. Використання неформальних відносин в управлінні за його рекомендаціями сприяло організації соціальних груп, які мають єдину мету і спільно діють заради її досягнення. Німецький соціолог М. Вебер розробляв положення «раціонального управління», яке зводилось до детального розподілу праці, жорстокої ієрархії управління з встановленням рівнів відповідальності, регламентації кожної виробничої дії та постійного нагляду за технологічним процесом. П. Друкер, американський економіст, надавав особливого значення досвіду управління, професійним навикам і вмінням, використанню в управлінні досягнень точних наук, зокрема математики і кібернетики. Наукові розробки в галузі управління цих та інших вчених передбачали таку організацію роботи підприємств, щоб кожний елемент нововведень приносив вигоду власному підприємству. Застосування загальних принципів, функцій, методів управління в окремих сферах діяльності людей призвело до появи численних галузевих теорій управління: управління виробництвом, управління технологіями, управління фінансами, управління соціальною роботою, управління збройними силами і т.ін. Наука управління і практична реалізація її здобутків у розвинутих демократичних країнах знайшли досить широке застосування, в Україні вони проходять період становлення, але вже можна констатувати, що в межах правоохоронної діяльності зароджується новий напрямок - управління правоохоронною системою, зокрема управління органами внутрішніх справ. З моменту проголошення незалежності Україна опинилась у нових соціально-економічних і політичних умовах, вона створює своє власне правове поле. Перед молодою державою виникла необхідність розробки наукових основ розвитку державного управління, а отже й управління в сфері правоохоронної діяльності. У міру розширення сфери діяльності правоохоронної системи, ускладнення криміногенної ситуації, поглиблення розподілу праці за функціональними і посадовими ознаками набуває все більшого значення управління і організація праці в органах внутрішніх справ. У 70-80-х рр. XX ст. в СРСР з'явились перші роботи з теорії управління в органах внутрішніх справ. Але до- Див.: Основьі управлення в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1998; Теория управлення в сфере правоохранительной деятельности. М., 1990; Веремеенко Й.Й. Механизм административнй-правового регулирования в сфере охраньї общественного порядка М., 1981 та ін.
ГУК МВС СРСР. У наукових працях, написаних на основі узагальнення досвіду управління підрозділами внутрішніх справ, відсутній елемент критичного аналізу принципів, методів, структури управління і самого об'єкта управління. Ще однією характерною рисою досліджень щодо організації діяльності органів внутрішніх справ було те, що в них недостатньо висвітлено досвід поліції дореволюційних часів і не враховано досвід управління поліцейськими системами в зарубіжних країнах. Звичайно, не можна сліпо впроваджувати в роботу органів внутрішніх справ України зарубіжні системи управління поліцейськими органами, але їх необхідно знати, так само, як грамотному, сучасному керівнику, кожному працівнику органів внутрішніх справ необхідно знати практику охорони громадського порядку на території України у минулі часи. ' Див., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. Л.Л. Попова. М., 1983. С. 72-125,210-283. Слід віддати належне вченим, в тому числі українським дослідникам 1.П. Голосниченку, М.М. Дорогих, Л.В. Ковалю, В.Д. Опришку, О.С. Панченку, В.М. Плішкі-ну та іншим, які розробляли теоретичні і методичні основи управління в органах внутрішніх справ і зробили те, що могли зробити в умовах тоталітарної системи під наглядом жорсткої цензури. Нові реалії, а саме: створення фактично нових органів внутрішніх справ, які діють на основі законодавства суверенної держави; оновлення особового складу органів внутрішніх справ, яке відбулось за роки незалежності; виникнення нових складних завдань, що їх повинні вирішувати органи внутрішніх справ; розвиток міжнародного співробітництва; необхідність удосконалення роботи з кадрами; втілення наукових основ організації праці в практичну діяльність органів внутрішніх справ - викликали необхідність дослідження проблем теорії, практики і шляхів удосконалення управління в органах внутрішніх справ. Ця робота є продовженням спроб опрацювання теми управління в органах внутрішніх справ України, а за широтою охоплення різних сторін діяльності органів внутрішніх справ, можливо, єдиною. Тому автор відчуває особливу відповідальність перед усіма читачами, які звернуться до сторінок цієї книги, і особливо перед практичними працівниками міліції, кожний з яких має особистий досвід, більший чи менший, і своє бачення вирішення проблем, що постають перед органами внутрішніх справ. Відповідальність автора посилюється також тією обставиною, що він взявся за висвітлення правової основи і практики управління органами внутрішніх справ тоді, коли і сама теорія, і нормативні документи перебувають у стадії формування, потребують удосконалення, хоча багато з них прийняті законодавчими або виконавчими органами зовсім недавно. Як народний депутат України, автор має безпосереднє відношення до розробки та прийняття Верховною Радою України низки законів і постанов, що створюють правову базу діяльності органів внутрішніх справ, але розвиток ситуації в державі практично уже зараз вимагає змін у чинному законодавстві і в інших нормативних актах, про що мова буде йти нижче.
Знання основ управління в органах внутрішніх справ потрібне не тільки керівникам різних рівнів, а й усім іншим працівникам органів внутрішніх справ, яким, враховуючи специфіку їх обов'язків, належить знати норми соціального управління, своє місце в «ієрархії» управлінського процесу, тобто свої функціональні обов'язки і методи їх реалізації, правила спілкування з людьми, порядок виконання функцій представника влади. Майже кожному працівникові органів внутрішніх справ у своїй професійній діяльності доводиться виконувати обов'язки керівника, наставника, організатора, вихователя. Слідчий може керувати слідчо-оперативною групою, оперативний працівник очолювати оперативно-пошукову групу, відповідальний черговий - черговий наряд, старший дільничний інспектор керує інспекторами зони обслуговування, а досвідчений міліціонер є старшим патрульної групи. Разом з тим кожен працівник може виконувати й інші обов'язки: бути наставником, керувати групою працівників по підготовці службового документа, здійснювати адміністративний нагляд за особою, що перебуває на профілактичному обліку, спілкуватись з представниками влади, засобів масової інформації, іншими офіційними особами, працювати безпосередньо з населенням, щось дозволяти або забороняти, тобто виконувати управлінські функції. І така діяльність для них є повсякденною. Управління не слід розуміти в буквальному значенні слова. Управлінський процес не означає, що коли працівник прийшов на своє робоче місце, то він отримує відразу накази, розпорядження, вказівки. Навіть коли працівник цілий день провів наодинці, то він керується своїми посадовими обов'язками, компетенцією, заздалегідь розробленими планами і завданнями, тобто зазнає управлінського впливу суб'єкта управління. Звідси зрозуміла необхідність вивчення основ управлінської діяльності, залежно від конкретних обов'язків, всім особовим складом органів внутрішніх справ. Конкретні форми, методи, шляхи удосконалення управління в органах внутрішніх справ можуть бути віднайдені в процесі вивчення, узагальнення і наукового осмислення практики. Головне завдання теорії управління в органах внутрішніх справ полягає в створенні цілісної, ефективної і гнучкої системи управління, послідовного реформування командно-бюрократичних принципів та методів управління і забезпечення переходу на сучасні технології вироблення, прийняття і реалізації управлінських рішень. Підручник розраховано на курсантів, слухачів і студентів, на викладачів, ад'юнктів (аспірантів), докторантів вузів системи МВС України, на працівників органів внутрішніх справ, зокрема керівний склад. Він може бути використаний у системі службової підготовки та перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів внутрішніх справ та буде корисним всім, кому не байдужі проблеми органів внутрішніх справ.
СОЦІАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ЙОГО СУТНІСНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ Процеси управління мають місце там, де відбувається спільна діяльність людей для досягнення певних цілей. В найзагальнішому вигляді управління можна визначити як комплекс необхідних засобів впливу на групу, суспільство або його окремі ланки з метою їх упорядкування, збереження якісної специфіки, вдосконалення і розвитку. Розрізняють управління в технічних системах (нежива природа, технічне управління), управління в біологічних системах (жива природа, біологічне управління), управління в соціальних системах (управління в суспільстві, соціальне управління). Всі три види управління пов'язані між собою. У сфері соціального управління можна розглядати управління суспільством, державне управління, управління в громадських організаціях, управління виробництвом. Управління в органах внутрішніх справ - різновид державного управління і повинно забезпечувати взаємодію систем, підрозділів і служб органів внутрішніх справ як єдиного цілого з метою виконання поставлених перед ними завдань у сфері внутрішніх справ держави. Будь-яка спільна діяльність людей - виробництво чи дозвілля, політика чи освіта, охорона правопорядку в державі чи захист прав і свобод окремого громадянина -викликає необхідність погодження, координації, упорядкування і цілеспрямування індивідуальних та групових зусиль і волі, тобто відповідного управління. У ході історичного розвитку суспільства і виробництва, при ускладненні економічних, політичних та соціальних умов життя людей, актуальність чіткого, наукового управління суспільством зро- стає. Без системи управління людське суспільство неможливе, як неможливе воно без матеріального виробництва. Коли порушується управління в суспільстві, виникають кризові явища, які проявляються в занепаді виробництва, падінні духовності й моральності, зростанні злочинності. Для характеристики управління необхідно визначитися в таких вихідних поняттях, як: «об'єкт управління», «суб'єкт управління», «управлінський процес», «управлінська взаємодія», «управлінські відносини», «мета управління», «функції управління», «принципи управління», «система управління». «механізм управління» тощо. Об'єкт управління - це те, на що спрямований свідомий, планомірний, організований, систематичний вплив суб'єкта управління. Метою такого впливу є спрямування об'єкта по шляху певного розвитку, надання йому стану впорядкованості, якісного визначення, відповідності певним вимогам чи ознакам. Об'єкт управління можна розглядати в двох аспектах: елементно-структурному - як сукупність людей (персонально), виробничих, галузевих утворень і груп, а також функціональному - як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей. Через управління люди, об'єднані в групи та організації, впливають на суспільне виробництво, політичну систему, установи культури, науки, освіти, виховання і цим забезпечують узгодження різноманітних інтересів на рівнях держави, регіону, професійних і галузевих груп, міжособи-стісних взаємин тощо, організують сумісну діяльність, досягаючи намічених цілей, загальних результатів. Таким чином, управління надає стійкості, стабільності об'єкту, підтримує якісну специфіку, необхідну спрямованість його розвитку. Об'єкт управління, тобто той, ким керують, - це, передусім, колектив працівників організації чи підприємства, а в органах внутрішніх справ об'єктом управління е також матеріальні, фінансові та трудові ресурси. Суб'єкт управління - це структурно окреслені спільноти людей з органами управління, які формуються ними, та керівним складом (на персональному рівні), наділеним управлінськими функціями, який здійснює управлінську діяльність. Суб'єкт і об'єкт управління, їх окремі компоненти вступають у взаємостосунки з питань організації всіх сторін життєдіяльності установи чи підприємства. Ці
Характеризуючи найзагальніші особливості процесу управління, слід, по-перше, відзначити, що управління в суспільстві - це управління людьми за допомогою людей. Тому врахування потреб, інтересів, ідеалів людей в будь-якій галузі суспільного життя - економіці, політиці, соціальній сфері, культурі - найважливіший критерій управління, яке здійснюється державою. По-друге, розглядаючи зміст управління, необхідно виділити свідомий вплив на різні об'єднання людей для координації, узгодження, організації їх діяльності, оптиміза-ції вирішення управлінських завдань. Оволодіння механізмом впливу на об'єднання людей, їх поведінку - основний шлях до зростання компетентності і професіоналізму в управлінні. Дослідження першої відзначеної особливості процесу управління - людини (чи групи), яка виступає в ролі суб'єкта управлінського впливу на об'єкт, - дозволяє трактувати управління як специфічний вид діяльності повноважних, відповідальних, наділених владою і правами органів та осіб, покликаних привести процеси та явища, що протікають у суспільстві, у відповідність з інтересами та потребами суспільних груп, вимогами конкретної ситуації за допомогою управлінського впливу. Розкриття цієї особливості дозволяє виявити складність організаційної структури управління, яка включає сукупність організаційно оформлених груп людей, поєднаних відповідними зв'язками та управлінськими відносинами. Ці зв'язки й відносини проявляються, як правило, при виробленні та реалізації управлінських рішень. На зрілість зв'язків і відносин організаційно оформлених груп впливають такі показники, як рівень взаємодії суб'єктів управління, єдність і незалежність їх інтересів, соціальна спрямованість діяльності суб'єктів управління. Вивчення другої особливості управління, а саме характеру впливу механізмів і систем управління на установи та організації, виробничі, політичні і правові процеси різних видів та рівнів, дозволяє з'ясувати, як у процесі реалі- зації управлінських рішень досягається задана мета, настає запланований результат. Управління являє собою такий процес взаємодії сторін, при якому одна з них чинить вплив на другу, друга ж виявляється здатною сприйняти такий вплив і будувати свою поведінку відповідним чином. Управління може вважатись успішним за умови, що суб'єкт (сторона, яка впливає) сформулював (визначив) мету взаємодії, а об'єкт (сторона, яка підлягає впливу) має засоби й можливості для її реалізації. Управлінська взаємодія може реально функціонувати тільки в тому випадку, якщо об'єкт управління виконує команди суб'єкта управління. Для проходження управлінського процесу необхідною є, з одного боку. наявність у суб'єкта управління потреби й можливості керувати об'єктом, а з іншого, - наявність у об'єкта управління бажання й здатності виконувати ці команди, так щоб у цій взаємодії був обопільний інтерес, відчувалася взаємозалежність. Належний рівень усвідомлення суб'єктом і об'єктом управління принципу обопільної зацікавленості проявляється в їх більш-менш однаковому розумінні мети управління. Цілепокладання, тобто визначення мети, для досягнення якої здійснюється управління, є вихідним пунктом всієї управлінської діяльності і необхідною передумовою ефективності системи управління. Ніщо не може так негативно вплинути на всю діяльність системи, як невірне ціле-покладання. І в важких, значних справах, і в малих, детальних, необхідно чітко, конкретно й зрозуміло для об'єкта управління визначити цілі діяльності. Навіть найдосконаліше забезпечення і найкращі умови праці викличуть даремні витрати ресурсів і людських сил, якщо цілі будуть нереальні, незаконні, помилкові. Ціль, мета - це майбутній бажаний стан об'єкта впливу чи кінцевий бажаний результат процесу управління. Інакше кажучи, метою управління є заздалегідь визначений, запрограмований стан системи, досягнення якого в процесі управління дозволяє вирішити проблему. Наприклад, посилення службової підготовки, підвищення професійного рівня працівників міліції, покращення матеріально-технічного забезпечення дозволяють вплинути на рівень злочинності в області, місті чи районі.
Наприклад, мета - розкриття злочину. Окремі завдання: перевірка конкретних версій оперативно-розшуковими заходами, забезпечення відшкодування збитків, заподіяних злочином, усунення причин і умов, що сприяли його вчиненню тощо. На жаль. в літературі, присвяченій вивченню управління в органах внутрішніх справ, проблема мети розглядається як суто іманентна прерогатива суб'єкта управління. «Суб'єкти управління попередньо висувають певні цілі, -пише А.П.Коренєв, - і потім свідомо прагнуть до їх досягнення, здійснюють контроль за відповідністю своїх дій таким цілям. Отже, управління є діяльність цілеспрямована» . Для автора цього вислову теза про те, що мету управління визначає тільки суб'єкт управління, постає чк сама собою зрозуміла. Чи так це насправді? Розглянемо конкретний приклад. Так, у ст. І Закону України «Про міліцію»" записано, що завданням міліції є захист життя, здоров'я, прав і свобод громадян, власності, природного середовища, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань. У відповідності з цим положенням міліція як інститут держави виступає в ролі суб'єкта управління, а громадяни, громадянське суспільство і державні заклади постають у ролі об'єктів. При прочитанні цієї статті складається враження, що захист основоположних цінностей громадян, суспільства і держави від протиправних посягань є винятковою метою міліції. Але варто звернутися до будь-якого кодексу законів і можна одразу виявити, що захист основоположних цінностей від протиправних посягань - це завдання різних закладів і організацій суспільства та держави, а також окремих громадян, ' Основи управлення в органах внутренних дел: Учебное пособие /Под ред. А.П. Коренева. М., 1988. С. 8. 2 Там же. С. 8-Ю. 3 Див.: Відомості Верховної Ради України. 1991. № 4. Ст. 20.; 1992. № 36. Ст. 526; 1993. № 11. Ст. 83; 1993, №22. Ст. 234. Проблема взаємодії суб'єкта та об'єкта управління при виробленні цілей управління сьогодні набуває особливої актуальності й специфіки. Місцеві органи управління все активніше виступають за рівність сторін - центру і регіонів - при визначенні програм розвитку як економіки, соціальної сфери, культури, так і системи управління державою і регіонами. Спільна участь керуючої та керованої структур при формуванні завдань управління, прогнозування його результатів - це засіб взаємоузгодження інтересів двох співпрацюючих у процесі управління сторін. Залежно від масштабності управлінських проблем і рівня підготовки учасників управлінського процесу розробляються глобальні, загальні й часткові, стратегічні, тактичні й оперативні, кінцеві, проміжні й найближчі завдання, які перебувають у певній залежності між собою. Так, часткові цілі можуть бути визначені не раніше, ніж буде встановлено загальні цілі на більш високому рівні управління. Отже, останні є основоположними цілями, тому що на їх базі висуваються більш вузькі, детальні завдання для підпорядкованих систем управління. Система взаємозв'язку загальних завдань з цілями меншого масштабу виробляється за допомогою методу побудови «дерева цілей». За допомогою цього методу здійснюється розукрупнення цілей, що дозволяє кожну ціль вищого рівня подати у вигляді підцілей нижчого рівня. «Дерево цілей» використовується для визначення конкретних завдань для кожного рівня управління і окремих виконавців. Однак ефективність управління залежить не тільки від більш-менш чіткого співвідношення інтересів суб'єкта і об'єкта управління, деталізації цілей за рівнями і видами. Необхідно також забезпечити реальність впливу суб'єкта на об'єкт; передбачити шляхи реалізації загальних інтересів через індивідуальні; встановити відповідність між рівнем розвитку суб'єкта і об'єкта управління; ініціювати зацікавленість об'єкта управління в досягненні поставлених перед ним цілей. Так, одна з аксіом теорії управління твердить: якщо ідеєю впровадження інноваційних процесів не перейняті керівник і не менш як 7-9 фахівців, розробляти програму впровадження нових технологій безглуздо.
Багатовіковий досвід та наукове узагальнення взаємовідносин об'єкта і суб'єкта управління дозволяють виробити і сформулювати основні правила (принципи) організації дій суб'єкта стосовно об'єкта управління. Знання принципів управління дозволяє управлінському персоналу формувати необхідні якості, характерні риси стилю діяльності, способи розробки оптимальних рішень, системи інформаційних зв'язків тощо. В принципах управління розкриваються підходи до створення і вибору способів, форм і методів здійснення управлінського впливу, характеру взаємодії в системі управління. Застосування суб'єктом управління принципів, способів. форм і засобів впливу на об'єкт являє собою процес, який ділиться на етапи, періоди, операції, цикли, що в сукупності утворюють технологію управління. Як бачимо, теорія управління розробляє сутнісні характеристики управління, обґрунтовує принципи, способи, форми, стиль, технологію управління, а тим самим утверджує наукові основи управлінської діяльності, вивчає особливості прийняття й реалізації управлінських рішень, визначає зміст управлінських функцій. ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ Державне управління, частиною якого є управління в органах внутрішніх справ, забезпечується виконанням ряду функцій, під якими розуміють конкретні напрямки діяльності. Управління розглядається як серія безпосередніх, взаємопов'язаних дій, спрямованих на досягнення мети. Ці дії, кожна з яких є окремим процесом, значною мірою визначають успіх діяльності структури.
|